上诉人（原审原告）王某甲。
上诉人（原审原告）王某乙。
二上诉人的委托代理人王某远。
被上诉人沛县规划局。
法定代表人王某丙。
委托代理人解某。
委托代理人张某某。
上诉人王某甲、王某乙因诉沛县规划局规划行政处罚一案，不服沛县人民法院（2010）沛行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院于2010年5月7日立案受理后，依法组成合议庭，于2010年6月17日公开开庭审理了本案。上诉人王某甲及其与王某乙的共同委托代理人王某远，被上诉人沛县规划局的委托代理人解某、张某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经庭审举证质证认定，2004年4月21日，沛县人民政府作出沛政发【2004】X号《关于成立沛县城市管理监察大队的通知》。该通知工作职责第(六)项规定：沛县城市管理监察大队“受沛县规划局委托，实施城市规划方面的管理监察，对违反城市规划管理规定的违法、违章行为依法进行管理监察。”2009年5月5日，沛县规划局和沛县城市管理行政执法局签订行政委托书，明确：沛县规划局将其规划管理职权委托沛县城市管理行政执法局行使。2005年6月23日，徐州市人民政府作出《市政府关于沛县城市总体规划的批复》。该批复第四项明确：“城市总体布局结构为‘两轴、两带、四心、六片’，主城区主要向北发展，向西可跨越徐沛铁路适度发展；副城区主要向南发展。”《沛县城市总体规划》第十五章近期建设规划部分第六十六条所涉近期建设内容明确：“居住用地着重发展福州路以南的新城区，初步形成新区居住用地骨架。”沛县新城区刘元居委会南门口位于近期建设规划控制区内。2009年6月，沛县规划局将刘元居委会南门口在内的地块规划为新城商务中心区用地。
另查明，王某甲、王某乙系父子关系，居住在沛县新城区刘元居委会。2007年4月，在没有办理《建设工程规划许可证》的情况下，王某甲、王某乙在刘元居委会南门口建设房屋，面积280平方米。沛县规划局根据举报，对王某甲、王某乙违法建房立案查处，并依法向其送达了处罚告知书、听证通知书等手续，并依据《徐州市城市规划管理条例》第四十五条的规定，于2009年9月24日作出限拆字（2009）第x号限期拆除决定，责令王某甲、王某乙在收到决定书之日起二日内拆除违建房屋。两原告不服提起行政诉讼。
原审法院认为，沛县规划局作为沛县X乡规划行政主管部门，依法具有对沛县行政区X乡规划管理的法定职权。根据《徐州市城市规划管理条例》第二十五条：“在城市规划区新建、扩建、改建、翻建私有住宅房屋，应当持有房屋权属证书（新建房屋除外）、土地使用证、户籍证件和身份证，向规划部门申请领取建设工程规划许可证。”第四十二条规定“有下列情形之一的，属于严重影响城市规划的建筑物、构筑物：……；（十一）在近期建设控制区、规划确定的禁止建设区和特殊重大工程安全保护区内建设的”。被告认定两原告在没有办理《建设工程规划许可证》的情况下，在刘元居委会南门口建设房屋，该涉案地块，属于沛县城市近期建设规划控制区内，两原告所建房屋严重影响了城市规划，已不具备改正的条件。以上事实，有被告提供的现场检查笔录、询问笔录、徐政复[2005]X号《市人民政府关于沛县城市总体规划的批复》、沛县近期建设规划、近期建设规划图、新城区商务中心用地红线图等证据予以证实。被告依据《徐州市城市规划管理条例》第四十五条第一款“在城市规划区内未取得建设工程许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，有该条例第四十二条规定严重影响城市规划情形之一的，由规划部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物及其设施”的规定，作出限期拆除决定的行政处罚，事实清楚，适用法规并无不当。根据被告提供的证据，可以证明其作出处罚履行了立案、核查、处罚告知、审批、作出处罚决定、送达等程序，被告作出处罚符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关程序规定。原告认为被告处罚程序违法，适用法规错误，所建房屋不属于违法建筑的观点，没有证据证实。综上，被告认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。原告要求撤销被告作出的限期拆除决定并予以赔偿，没有事实和法律依据，其请求应予驳回。依据《最高人民法院关于执行若干问题的解某》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告王某甲、王某乙要求撤销沛县规划局作出的限拆字（2009）第x号限期拆除决定并予以赔偿的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王某甲、王某乙负担。
上诉人王某甲、王某乙上诉称，被上诉人将规划行政管理职权委托给非行政机关的事业编制单位沛县行政执法局违法。即使被上诉人的行政委托合法，沛县行政执法局也只能在委托授权范围内对违反城乡规划法的行为实施查处，沛县行政执法局适用《徐州市城市规划管理条例》超出授权范围，其行为违法。上诉人在宅基地上建房，应由土地部门管理。因此被上诉人实施的被诉行为越权，且其适用已经废止的条例，而不适用《中华人民共和国城乡规划法》，属适用法律错误。申领建筑工程规划许可证的适用范围是国有土地，而本案土地是集体土地。上诉人在宅基地上建房不需要申领建筑工程规划许可证。原审法院对徐州市政府关于沛县城市总体规划的批复的合法性未加审查。被上诉人所作决定称其将依法强制拆除，适用法律错误。被上诉人于2007年对上诉人罚款1500元，现又决定限期拆除，违背了一事不再罚原则。请求依法改判撤销被上诉人作出的限期拆除决定。
被上诉人沛县规划局辩称，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。1、沛县城市管理执法局是依法成立的事业单位，沛县规划局依法委托沛县城市管理执法局实施行政处罚符合法律规定。2、被上诉人基于规划管理职责作出的处罚决定，属于规划管理法律关系，而非土地管理法律关系，上诉人主张本案属于行政许可的观点错误。沛县城市总体规划是经审批的合法有效的规划文件。沛县规划局依法对原告违法建造的房屋进行了核查登记并经批准立案，执法人员依法进行了调查取证并制作了现场检查笔录、拍照，还调取了规划图纸资料。经审查认定，原告新建扩建房屋没有取得《建设工程规划许可证》，违反了《徐州市城市规划管理条例》第二十五条、第四十二条第（十一）项的规定。被上诉人所作出的行政处罚并不违反“一事不再罚”原则。
原审被告沛县规划局向原审法院提供的证据材料有：1、案字【2009】第x号案件受理登记表；2、案字【2009】第x号案件受理登记表；3、移送名单；4、核查通知书【2009】第x号；5、核查通知书【2009】第x号；6、核查情况登记表；7、案件立案审批表；8、调查笔录；9、现场检查笔录；10、照片；11、徐政复[2005]X号《市人民政府关于沛县城市总体规划的批复》；12、沛县近期建设规划；13、近期建设规划图；14、航测图；15、新城区商务中心用地红线图；16、案件处理审批表；17、权告字【2009】第x号行政处罚权利告知书；18、权告字【2009】第x号行政处罚权利告知书；19、王某乙送达回证；20、王某甲送达回证；21、听证申请书；22、听证通知书；23、王某甲身份证；24、王某乙的身份证；25、授权委托书；26、听证笔录；27、宅基地审批表；28、沛县人民政府通告；29、听证意见书；30、限拆字（2009）第x号限期拆除决定书；31、沛政发[2004]X号文件；32、沛编[2005]X号文件；33、沛县规划局的行政委托书；34、郝浩、闵平执法人员证件。法律依据：《徐州市城市规划管理条例》第二十五条、第四十二条第十一项、第四十五条的规定和《中华人民共和国行政处罚法》第十八条、二十九条。
原审原告王某甲、王某乙向原审法院提交的证据材料有：1、农村居民宅基地审批表；2、居民建房用地许可证；3、公示表；4、农村集体土地承包经营权证书；5、撤销行政处罚决定书通知。
上述证据均已随案移送至本院。
二审中，上诉人向本院提交的证据材料有：1、2009年8月18日沛县日报，其中载有沛县规划局发布的《迎宾商住楼规划总平面布局调整公示》，用以证明该公示适用的是城乡规划法，原审判决同时适用《徐州市城市规划管理条例》和城乡规划法，属适用法律错误。2、沛征发【2005】X号《关于印发的通知》及沛政发【2009】X号《沛县人民政府关于印发的通知》，用以证明本案被上诉人越权行政，行政处罚没有法律依据。
被上诉人对上诉人在二审中提供的沛县日报的真实性无异议，但主张该证据与本案无关联性，不能证明被上诉人适用法律错误。对沛征发【2005】X号、沛政发【2009】X号文件的真实性无异议，但认为该证据与本案无关联性。
本院根据双方当事人的质证观点，结合案情认为，上诉人提供的沛县日报所载沛县规划局发布的《迎宾商住楼规划总平面布局调整公示》以及沛征发【2005】X号文、沛政发【2009】X号文与本案无关联性，不能作为定案依据。
本院二审经庭审举证质证认为，原审法院对证据和事实的认定是正确的，本院予以确认。
本案争议焦点为，1、被上诉人所作的（2009）第x号限期拆除决定的具体行政行为是否有事实和法律依据。2、原告要求赔偿40万元的请求应否予以支持。
上诉人王某甲、王某乙认为：1、本案行政处罚条件不成就。被上诉人没有依法制定出台控制性详细规划，处罚没有依据。2、被上诉人作出的拆除决定适用《徐州市城市规划管理条例》是错误的，本案情形应适用《城乡规划法》。被上诉人提供的用地红线图缺少农用地转批手续。涉案行政委托书明确沛县城市管理执法局应适用城乡规划法，被上诉人既适用城乡规划法又适用《徐州市城市规划管理条例》，错误。3、对宅基地上建房有管理权的是沛县国土资源局，被上诉人属越权行政。4、被上诉人处罚程序违法。上诉人提供的建设用地审批表证明上诉人建房合法。
被上诉人沛县规划局明确坚持答辩观点并认为，被上诉人系依法行政，作出的限期拆除决定适用《城乡规划法》，遵循的是“实体从旧、程序从新”原则。
本院认为，被告沛县规划局作为沛县X乡规划行政主管部门，依法具有对沛县行政区X乡规划管理的法定职权。同时，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十八条规定，行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定职权范围内委托符合法定条件的组织实施行政处罚。本案中，被上诉人提供的证据表明沛县城市管理监察大队已经更名为沛县城市管理行政执法局。被上诉人依据《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国城乡规划法》的规定将其部分职权委托由沛县城市管理行政执法局行使，符合法律规定。沛县城市管理行政执法局根据委托实施的涉案规划行政行为应视为沛县规划局的行为。上诉人关于被上诉人委托沛县城市管理行政执法局行使其职权违反法律规定的主张，无事实和法律依据。根据现行有效的《徐州市城市规划管理条例》第二十五条的规定:“在城市规划区新建、扩建、改建、翻建私有住宅房屋，应当持有房屋权属证书（新建房屋除外）、土地使用证、户籍证件和身份证，向规划部门申请领取建设工程规划许可证。”据此，申请办理建设工程规划许可证是在城市规划区内进行房屋等工程建设的重要条件。本案中，上诉人在没有取得《建设工程规划许可证》的情况下建设涉案房屋，明显违反法律规定。同时，被上诉人提供的徐政复[2005]X号《市人民政府关于沛县城市总体规划的批复》、沛县近期建设规划、近期建设规划图、航测图等证据能够证明，上诉人所建房屋系坐落于沛县城市近期建设规划控制区内。根据《徐州市城市规划管理条例》第四十二条的规定，该房屋应属于严重影响城市规划。因此，被上诉人根据《徐州市城市规划管理条例》第四十五条第一款关于“在城市规划区内未取得建设工程许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，有本条例第四十二条规定严重影响城市规划情形之一的，由规划部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物及其设施”的规定，作出限期拆除决定，认定事实清楚，适用法规正确。同时，从被上诉人提供的证据来看，被上诉人履行了立案、核查、处罚告知、审批、作出处罚决定、送达等程序，其行政处罚程序亦符合法律规定。上诉人认为被上诉人违反“一事不再罚”原则的主张无事实根据，上诉人关于被上诉人作出的限期拆除决定认定事实不清、适用法律错误及程序违法的观点，缺乏证据支撑，对上诉人要求撤销被诉限期拆除决定并赔偿损失的诉讼请求，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人王某甲、王某乙负担。
本判决为终审判决。
审判长任礼光
代理审判员苏峰
代理审判员崔颢
二0一0年六月十八日
书记员毕晓雯
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