原告王某甲，男。
委托代理人王某乙，男。
被告柘城县X乡人民政府。
法定代表人程某某，该乡乡长。
委托代理人段超，河南心诚律师事务所律师。
第三人王某丙，男，生于1939年12月7日，汉族。
委托代理人张汉生，河南心诚律师事务所律师。
原告王某甲不服柘城县X乡柘洪政字（2008）X号关于王某丙与王某甲土地使用权争议的处理决定。于2009年12月17日向本院提起行政诉讼，本院于2009年12月17日受理后，于2009年12月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2010年2月13日公开开庭审理了本案。原告委托代理人王某乙、被告委托代理人段超、第三人王某丙、委托代理人张汉生到庭参加了诉讼。本案现己审理终结。
被告洪恩乡人民政府柘洪政字（2008）X号处理决定认定：王某丙取得争议地的使用权是用自己82年农房规划时取得的土地与本村村民陈金才互换得来的，王某丙己建房居住多年。王某甲虽然取得了建设用地使用证，但因该证是洪恩乡土管所所发,而不是法定的发证机关—柘城县人民政府所发，因而应视为无效证件。乡政府根据上述事实及有关证据，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定决定：该争议地南北长16米，东西宽12.8米，由王某丙管理使用。
被告为证明其主张，提供了如下证据材料：第一组，1、王某丙确权申请书一份；2、王某丙情况说明一份；3、王某丙向司法所书信要求调处便信一份；4、王某甲“答辩书“一份，证明该决定经过申请、受理、答辩，程某合法。第二组：1、洪恩村X组宅基地清查登记底册复印件一份；2、王某甲集体土地建设用地使用证复印件一份；3、王某甲询问笔录一份；4、王某甲007年7月27日询问笔录；5、陈一×证言一份；6、陈金才2007年4月2日证言一份；7、王某×证言一份；8、陈二×证言一份；9、李××证言一份；10、王某丙2007年8月18日调查笔录一份；11、王某×（南临）调查笔录；12、2007年9月3日现场勘验笔录；13、洪恩乡政府听证笔录一份；14、王某甲送达回证一份；15、王某丙送达回证一份。以上证据证明该处理决定认定事实清楚。
原告诉称，一、该争议地的土地使用权归原告，其使用权的来源是我与本村村民陈金才互换。原兑换的土地是我以提前退休让第三人的女儿接班为代价，由第三人转让给我的。二、在1993年土地清查时，该地己登记在原告的名下，且在1995年经洪恩乡政府颁发了土地使用证。三、被告处理决定事实不清，程某违法，处理不当。依法请求撤销。
原告向本院提交如下证据材料：1、郭××证言；2、王某×证言；3、洪恩村分地底册；4、洪恩乡农民建房占地清查登记表，证明该争议地归原告使用，并己办理了土地使用证。
被告辩称，原告所持土地证不是法定的发证机关颁布，因而是无效证，被告处理决定事实清楚，程某合法，依法应予维持。
第三人述称与被告一致，未提交证据材料。
上述证据材料，经庭审质证，本院作如下确认：被告提交的第一组证据，原告对其证明目的无异议，对其证明目的予以确认。第二组第2、3、5、6、12、13、14、15份证据，原告及第三人均无异议，予以采信。第1份分地底册原告提出异议，己改动过。该份书证系复印件，有明显的改动痕迹，法庭限期由被告提交原件予以核对，被告在期限内未能提交原件，不予采信。第4、10份询问笔录，分别为原告及第三人陈述，其内容互相矛盾，不能作为证据使用。第7、8、9、11份王某×、陈一×、李一×、王某×证言，原告有异议。上述四证人均无正当理由未出庭作证，且未提交证人身份证明，无法确认其证明内容的真实性，不予采信。原告所提交的四份证据材料中，第1、2份证言证人无正当理由未出庭作证，且无证人身份证明，不予采信，第3、4份书证系复印件，原告在限期内未能提交其原件予以核对，且有改动痕迹，不予采信。
根据上述有效证据，本院对案件事实作如下确认：原告与第三人争议之地位于洪恩乡X村委会，南临王某青、北临王某子、东临洪恩集南北大街、西临南北胡同，南北长16米，东西宽12.58米。该地上现有房屋3间，由第三人王某丙居住。该地是与本村村民陈金才兑换。1995年洪恩乡政府向原告王某甲颁发了集体土地建设用地使用证，该证未经法定程某撤销或确认其效力。2007年间，第三人王某丙欲翻盖房屋时，原告王某甲出面阻止，以该地使用权归原告为由不让王某丙盖房，因而发生争议形成纠纷。王某丙申请被告确权，被告作出该X号决定，该决定经过复议，一、二审诉讼，再复议，予以维持。原告王某甲不服，诉讼来院。
本院认为，一、被告作出的该处理决定事实不清。理由是：被告在处理决定中所依据的主要证据即94年洪恩村土地清查登记底册，有明显的改动痕迹，而被告在法定期限内未能提交该证据的原件，无法真实反映该村自82年以来的土地变动情况，也无法证明用以与陈金才换地的那块土地的使用权归属情况。而且对该争议的调换情况，几个证人无正当理由未出庭作证，且其证言相互矛盾，说法不一致，无确实证据证明该地是原告王某甲为自己所换，还是仅仅是个“经手人”为第三人王某丙所换。二、该处理决定程某不合法。其理由是，在争议处理过程某，原告王某甲提交了该块争议地的集体建设用地使用权证，而被告对于该证未经法定程某审查即以发证机关不适格直接认定无效，是不符合法律规定的。行政主体不适格是一般性违法而不是严重的违法，所做出的具体行政行为是可撤销的而不是无效的具体行政行为。对于可撤销的具体行政行为必须经过法定程某由国家有权机关作出撤销决定，才能否定其法律效力。而被告未经法定程某审查，未作出撤销决定，而是直接否认其效力是明显不妥的。综上所述，被告所做该处理决定事实不清，证据不确实充分，程某不合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第1、第3目之规定，判决如下：
撤销被告柘城县X乡人民政府柘洪政字（2008）X号关于王某丙与王某甲土地使用权争议的处理决定。
诉讼费50元由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并对按对方当事人的人数提供副本，上诉于河南省商丘市中级人民法院。
审判长宋静
审判员路敏
审判员李雪峰
二О一О年三月十日
书记员杨莹华
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