原告熊某某，男，汉族，退休职工，现住（略）。
原告伍某甲，女，汉族，退休职工，现住（略）。
委托代理人余春华，湖南慈姑（略）事务所（略）。
被告石门县人民政府，住所地石门县X镇。
法定代表人杨某乙，该县县长。
委托代理人尹某某，石门县人民政府法制办工作人员。
委托代理人杨某丙，石门县国土资源局工作人员。
第三人伍某丁，女，土家族，退休职工，住（略）。
第三人彭某戊，男，土家族，住（略）。委托代理人彭某己，女，土家族，农民，系彭某戊之女。
原告熊某某、伍某甲不服石门县人民政府1992年7月20日为熊某某、伍某丁作出的土地行政登记行为，于2010年5月24日再次向石门县人民法院提起行政诉讼。本院于2010年5月27日受理后，于2010年5月27日通知伍某丁、彭某戊作为本案第三人参加诉讼，本院依法组成合议庭，由审判员张刚担任审判长，审判员唐汇贵、审判员龙谦章参加评议，于2010年7月5日、7月26日二次公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人余春华，被告的委托代理人尹某某、杨某丙，第三人伍某丁、第三人彭某戊的委托代理人彭某己到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
1992年7月20日。石门县人民政府给原告熊某某颁发了石国用（92）字第X号国有土地使用证，同时给第三人伍某丁颁发了石国用（92）字第X号国有土地使用证，因对第三人伍某丁2006年9月买卖房屋的行为不服，认为第三人只享有房屋的地上权利，不能享有房屋的土地使用权，分户不知情等理由向常德市人民政府申请行政复议，常德市人民政府于2008年1月16日作出的常政复（2008）X号行政复议决定书决定，维持石门县人民政府具体行政行为。原告不服，于2008年2月19日向石门县人民法院提起行政诉讼，后在法院协调下达成了协议，原告撤回了起诉，但协议的内容没有履行。原告向本院提出再审申请，经审判委员会讨论决定，于2010年4月30日撤销了（2008）石行初字第X号行政裁定书，重审本案。
石门县人民政府认为，土地行政登记行为合法有效，没有损害原告的利益，原告与伍某丁之间的纠份属民事纠纷，应当驳回原告的诉讼请求。
被告于2010年6月4日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据依据：
1、熊某某土地登记申请书一份；
2、熊某某土地登记审批表一份；
3、伍某丁土地登记申请书一份；
4、伍某丁土地登记审批表一份；
5、熊某某的石门县干部职工住宅用地审批表一份；
6、伍某丁的石门县干部职工住宅用地审批表一份；
7、熊某某的石门县土地使用权核定征询单一份；
8、伍某丁的石门县土地使用权核定征询单一份；
以上证据用以证明被告在作出具体行政行为时程序合法。
9、熊某某、伍某甲的住房分户报告复印件一份；
10、伍某丁的住房分户报告复印件一份；
11、熊某某的石国土字（91更）第X号分户准建证一份；
12、伍某丁的石国土字（91更）第X号分户准建证一份；
13、用地平面草图一份；
14、石建字第X号准建证和石门县人民政府国家干部、职工征地、建房审批表复印件各一份；
以上证据9—14用以证明被告进行土地行政登记的事实清楚，程序合法。
15、熊某某的石国用（92）字第X号国有土地使用证复印件一份；
16、伍某丁的石国用（92）字第X号国有土地使用证复印件一份；
17、2007年9月7日熊某某、伍某甲关于住宅用地面积和土地使用权证问题的申诉材料一份；
以上证据15—17用以证明原告所诉的具体行政行为及原告主张权利的事实。
18、《土地登记规则》复制件一份用以证明被告进行土地行政登记时所依据的程序性文件，被告是依据规则进行行政登记行为。
原告诉称，原告于1985年以原告熊某某的名义向原城关镇X村委会第三生产队征得宅基地一宗，征地后，两原告与原告伍某甲的妹妹伍某丁合建楼房四间，政府批准文号为石门县人民政府石建字（85）X号准建证。1988年东方桥居委会白某某将我的石建字（85）X号准建证收走，1992年7月时送给我一个国有土地使用权证。被告的土地主管部门在既不查验身份，又不进行相关审查的情况下，极其草率的应伍某丁的申请，对两原告与伍某丁分别办理了石国土字（91更）第X号、第X号国有土地变更登记，后来被告分别为两原告和伍某丁颁发了国有土地使用证。此事发生后一直到2006年伍某丁转卖房屋时才引起两原告的重视，才知道被告的行政行为侵害了两原告的国有土地使用权。两原告曾不断找有关部门申请解决，两原告向常德市人民政府申请行政复议，但常德市人民政府维持了被告的行政行为。故起诉要求撤销被告于1992年7月对两原告和伍某丁分别颁发的国有土地使用权证，并返还石建字（85）X号准建证及其国有土地使用权。
两原告为证实自己的主张向本院提供的证据有：
1、石门县肉类联合加工厂证明一份，证明熊某某所建私房经清查无重大问题；
2、关于起修建房的申请报告一份，证明二原告申请建房的事实；
3、石门县人民政府国家干部、职工征地、建房审批表一份，证明建房经过审批，建房手续合法；
4、修建房屋基地协议书二份（其中一份为复印件）证明其中一份上面的签名是“伍某丁”是加上去的；
5、石门县统一专项收据和收款收据各一份证明准建证被白新平收走，曾交钱排水的事实；
6、石建字第X号准建证复印件一份证明证件的相关内容；
7、周茂生、余泽万、易法欣、樊世平、黄某材的证明材料一组证明分户行为不是二原告所为。
被告石门县人民政府辩称，被告所颁发给原告和第三人伍某丁的国有土地使用证合法有效，所进行的土地行政登记行为符合国家土地管理局所颁布的《土地登记规则》的登记程序，没有颁证中的弄虚作假行为。原告与第三人伍某丁的纠纷不是对颁证行为进行合法性审查的理由。
第三人伍某丁述称，我对被告石门县人民政府的土地行政登记行为没有异议，分户是原告伍某甲办的，我只出钱，证件是原告伍某甲送来的。
第三人伍某丁为证明自己的主张向本院提交的证据有：
1、1995年4月19日杨某新（伍某丁丈夫）交纳土地有偿使用费收据一份和办产权证的收据一份，证明我按分户后的国有土地使用证上的面积交纳过费用，原告收据号应和我相邻，原告是认可分户的。
2、关于住房分户报告复印件一份，证明分户是原告自已申请的。
3、关于起修建房的申请报告和修建房屋基地协议书的原件证明我出了建房钱，所以原件押在我手上。
4、1985年10月4日修建房屋基地协议书一份（有伍某丁签名的）证明房屋是原告和第三人共建，土地共享。
5、石建字第X号准建证复印件上有我的名字证明我修屋出了钱。
第三人彭某戊代理人述称，我购买了伍某丁的房屋，他们之间的纠份与我无关。
第三人彭某戊没有向法庭提交证据。
本院依职权调取了下列证据：
1、原告国有土地使用权证一份；
2、原告房屋所有权证一份；
3、常德市人民政府行政复议决定书一份；
4、对原告伍某甲的问话笔录一份；
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
原告所举证据1与本案所诉争的事实没有关系，本院不予确认；原告所举证证据2、3，被告和第三人伍某丁通过质证没有异议，本院予以确认；原告所举证证据4，修建房屋基地协议书二份所载内容除乙方署名不一致外，其它内容完全一致，但没有伍某丁署名的哪份协议书原告不能提交原件，且第三人对其真实性有争议，故本院不予以确认。而原告和第三人所提交的有伍某丁署名的修建房屋基地协议书原件完全一致，且原告和第三人对其真实性没有异议，本院对有伍某丁署名的哪份协议书予以确认。原告所举证据5、6能证明石建字第X号准建证原件已被白新平收走，复印件能证实石建字第X号准建证相关内容，与被告及第三人伍某丁所提交的石建字第X号准建证的复印件基本内容相一至，本院予以确认；原告所举证据7，所有证人证言都只是通过回忆所述，证言内容不完整，不能直接证明土地登记行为不合法，分户行为中存在弄虚作假的事实，本院不予确认。
被告所举证据1-8，11、12、13、均来自于石门县国土资源局的原始档案登记，能证明被告的具体行政行为，原告对其盖章的真实性提出了异议，并提交了部分证人证言，但就证人证言的证明力来讲，原始档案登记的证明效力高于证人证言，故本院予以确认，被告所举证据9、10，在石门县国土资源局的原始档案登记内面虽系复印件，不能提交原件，但和其它的原始档案登记资料能相映证，予以认定。被告所举证据14不是来自于原始档案登记，被告不能提交原件，但和原告所举证据3、6是同一内容，双方没有异议，本院予以确认。被告所举证据15、16与原告及第三人的国有土地使用证内容一致，本院予以确认。被告所举证据17系原告的申诉材料，原、被告双方没有异议，本院予以确认。被告所举证据18系国土部门颁布实施的部门规章，应予以确认。
第三人伍某丁所举证据1是向相关部门交纳费用的依据，能映证土地分户的事实，本院予以确认；第三人伍某丁所举证据2和被告所举证据9系同一复印件，和国土原始档案登记资料能相映证，本院予以确认；第三人伍某丁所举证据3、4，和原告所提交的2、4内容一致，原告和被告均没有异议，本院予以确认；第三人伍某丁所举证据5与原告及被告所提交的复印件不一致，第三人伍某丁认可是在石建字第X号准建证户主熊某某名字后面加上去的，故本院不予确认。
本院依职权调取的证据，由法庭出示后，各方当事人没有提出实质性的异议。
经庭审质证、认证，本院审理查明，两原告于1985年6月15日以熊某某的名义申请建房用地，1985年10月4日原告熊某某（熊某某名字是伍某甲所写）和第三人伍某丁与原石门县X镇荷花农场第三生产队签订了修建房屋基地协议书，协议上面注明有“二人共同享受、使用”，同年10月5日原告熊某某取得石门县人民政府颁发的石建字第X号《准建证》。1986年，两原告与第三人伍某丁夫妇（原告伍某甲是第三人伍某丁的亲姐姐）分别出资各修建私房两间二层楼房，双方并共用一堵墙。房屋建成后，双方各自使用自已所建的房屋，1988年12月1日，石门县X镇国土管理站分别在给熊某某、伍某丁《石门县土地使用权核定征询单》上，对户名、地址、四至进行了标明，其中“使用户意见”一栏中写有认可意见，熊某某在两份《石门县土地使用权核定征询单》分别盖有印章。1988年12月9日石门县人民政府分别填写了编号为X号、X号《土地登记申请书、审批表》，其中《土地登记申请书》对申请单位、地址、四至、面积等内容进行了记载，熊某某在两份《土地登记申请书》上分别盖有私章，《土地登记审批表》被石门县人民政府批准同意登记发证的时间是1991年2月13日。
1991年4月1日的石私国土（91）第更X号、第更X号《石门县干部职工住宅用地审批单》报告上，石门县X镇荷花居委会、石门县X镇国土管理站、石门县X镇人民政府、石门县建设委员会、石门县人民政府均写有“同意分户”等审批意见并盖有单位公章。1991年4月8日石门县国土管理局颁发了石国土字（91更）第X号第X号分户准建证，1991年5月11日，石门县人民政府给原告熊某某、第三人伍某丁分别颁发了《石门县房屋所有权证》，原告房屋所有权证产业来源及交验证件记载为“自建（县国土局91第X号许可证）”，1992年7月，石门县人民政府给原告熊某某颁发了石国用（92）字第X号《国有土地使用证》，给第三人伍某丁颁发了石国用（92）字第X号《国有土地使用证》。原告的国有土地使用证上面载有分户的内容，1999年7月2日原告的国有土地使用证还进行了年检，并向相关部门交纳过费用。2006年9月，第三人伍某丁将房屋卖给本案的第三人彭某戊，2007年原告伍某甲和第三人彭某戊二家发生纠份，遂向相关部门要求确认土地行政登记错误。同时查明，原告和第三人伍某丁在修建房屋过程中没有形成建房用地分割的书面协议；分户时也没有分户协议；申请人的国有土地使用证上的地图与实地相符。
原、被告双方所争议的焦点是被告于1992年7月对原告和第三人所进行的国有土地使用证登记行为是否合法。
本院认为，本案原告之一伍某甲和伍某丁是亲姐妹关系，二人合作建房时虽没有订立建房书面协议，但从双方认可的二人签名的修建房屋基地协议书来看，对以熊某某名义所征用的土地，二人应共同享有使用权；1991年5月原告领取了石门县房屋所有权证，1992年原告领取了国有土地使用证，上面均载明了与伍某丁共墙的内容，原告的国有土地使用证载明了1999年7月2日进行年检的事实，分户后还各自交纳过土地费用。原告房屋所有权证产业来源及交验证件记载为“自建（县国土局91第X号许可证）”，这与档案登记熊某某的石门县干部职工住宅用地审批表是相映证的，直到现在原告仍然认可第三人伍某丁可以住，这说明原告是知道行政行为的内容并认可原告与第三人的国有土地分户事实的，而原告和第三人从房屋建成起就各自使用自已所建的房屋，近二十年并没有提出异议，已形成事实上的使用关系，而原告诉状中所说在2007年4月进行行政复议时才知道分户的事实，分户根本不知情，第三人不能享有土地使用权等与本案查明的事实不符，被告颁发国有土地使用证的行政行为并没有错误。
行政诉讼所解决的是行政行为合法性的问题，根据《土地登记规则》第六条规定：“初始土地登记又称土地总登记，是在一定时间内，对辖区全部土地，或者全部农村土地，或者全部城镇土地进行的普遍登记”。从规则来看，1992年7月，被告给二原告和第三人伍某丁所颁发的国有土地使用证是初始登记，依据1989年11月18日国家土地管理局颁布的《土地登记规则》的规定，被告均能提供申报、地籍、权属审核、注册登记、颁发土地证书相关阶段的证据。其登记行为符合初始登记的程序性和实质性要求，原告所举证据不能证明登记行为不合法，行政机关履行职责时，没有违反自己的法定义务行为。故对原告要求撤销被告于1992年7月对原告和第三人伍某丁分别颁发的国有土地使用权证的诉讼请求，本院不予支持，原告要求撤销自已的国有土地使用证，可以向相关部门提出申请，无须通过诉讼程序解决。
对于原告要求被告返还石建字（85）X号准建证及其国有土地使用权的这一诉讼请求，本院认为，既然本院已确认国有土地使用权合法有效，也就不存在被告向原告返还土地使用权的问题。况且第三人伍某丁占有的土地是在政府颁证之前，已与原告自行协商使用了土地，石门县人民政府在颁发给原告和第三人伍某丁国有土地使用证后，原石建字（85）X号准建证已失去它的法律意义。同时原告也不能证明收走准建证的工作人员与被告之间的法律关系。故对原告要求被告返还石建字（85）X号准建证及其国有土地使用权的这一诉讼请求，本院不予支持，应当驳回。
综上所述，被告所进行的土地行政登记行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应判决维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
一、维持石门县人民政府对原告熊某某石国用（92）字第X号《国有土地使用证》土地行政登记，维持石门县人民政府对第三人伍某丁石国用（92）字第X号《国有土地使用证》土地行政登记。
二、驳回原告要求被告返还石建字（85）X号准建证及其国有土地使用权的诉讼请求。
本案诉讼费50元，由原告熊某某、伍某甲负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。
审判长张刚
审判员唐汇贵
审判员龙谦章
二○一○年八月六日
书记员吕清莹
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
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