申请再审人（原审第三人、二审被上诉人)刘某某，男，52岁。
委托代理人王某甲，男。
被申请人（原审原告、二审上诉人)祁某某，男，52岁。
委托代理人吕某某，女，52岁，祁某某之妻，住（略）。
委托代理人吕某如，河南文苑律师事务所律师。
被申请人（原审被告、二审被上诉人)泌阳县人民政府。
法定代表人谢某某，县长。
委托代理人曹某某，泌阳县国土资源局干部。
委托代理人王某乙，泌阳县国土资源局干部。
申请再审人刘某某因诉泌阳县人民政府土地行政管理一案，前由泌阳县人民法院作出(2006)泌行初字第X号行政判决，被申请人祁某某不服向本院提起上诉。本院于2007年1月25日作出（2007）驻行终字第X号行政判决，已经发生法律效力。刘某某不服，向本院提起申诉。本院于2007年11月23日作出（2007）驻立行监字第X号行政裁定书，裁定本案由本院另行组成合议庭进行审理。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。刘某某及委托代理人王某甲,泌阳县人民政府的委托代理人曹某某、王某乙,祁某某及委托代理人吕某某等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉具体政行为是：2006年1月19日，泌阳县人民政府作出泌政土（2006)X号《关于收回泌政土(2000)X号的决定》。主要内容是：祁某某：你申请办理土地批文的位于花园路西段北侧的该宗土地，原是泌水镇X村宋庄组村民刘某某于1981年所分的荒地，该宗荒地东西长15米，南北宽8米，面积0.18亩。1996年7月9日，泌阳县X镇建设和土地使用制度改革指挥部向刘某某收取了5000元现金，即该宗土地的出让金，由于刘某某当时家庭困难，未能全部上交出让金，指挥部对刘某某出具了暂收条。你在明知该宗土地有争议的情况下，于2000年9月18日申请办理了泌政土(2000)X号《关于国有土地使用权出让的批复》。虽然你于2000年8月25日交纳了土地出让金，但你未签订土地出让合同，违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第8条、第14条的规定，属违反法律规定的程序，且该宗土地存在着重复出让，根据《中华人民共和国土地管理法》第78条的规定，收回你领取的泌政土(2000)X号《关于国有土地使用权出让的批复》，该批准文件无效。
一审法院认定事实：1981年花园路未开通之前，位于现花园路北侧的一片荒地曾分配给宋庄村各户使用。1996年该花园路扩建，第三人刘某某要求受让，于1996年7月19日交出5000元由栗冬蕊打了暂收款条，注明花园路西段宋庄刘某某现金5000元的收条，并加盖了泌阳县X镇建设和土地使用制度改革指挥部财务专用章。2000年8月25日泌阳县建设局规划股向“五统一”办公室即泌阳县X镇建设和土地使用制度改革指挥部发出信函，“在411路X路北侧1503库西祁某某邻411路道牙以北14米以外东西12米(含一过道)，请办理土地出让金交纳手续”的字样，同年8月25日泌阳县财政局收取祁某某交纳的土地使用权出让金x元和征拨管理费1000元，另收规划设计费800元，三项共计x元。泌阳县人民政府于2000年9月l8日向祁某某颁发了泌政土(2000)X号《关于国有土地使用权出让的批复》将花园路西段北侧宗地，东西长9米，南北宽6米计54平方米的土地使用权出让给祁某某，使用期50年。2000年10月11日泌阳县建设局向祁某某颁发了建规字(2000)第X号建设规划许可证，在祁某某按此规划动工兴建时被刘某某发现，认为该宗地与其有关引起争议，于2000年10月19日写出申请，要求撤销泌政土(2000)X号《关于国有土地使用权出让的批复》，2001年4月20日泌阳县土地改指挥部即泌阳县X镇建设和土地使用制度改革指挥部发出通知，认为该宗地与刘某某发生纠纷，下发给祁某某的泌政土(2000)X号文“关于国有土地使用出让批复”暂时作废，因主体不适格，无权撤销县政府的行文。泌阳县政府于2001年l1月12日作出泌政文(2001)X号《关于收回泌阳县人民政府国有土地使用权出让的批复的通知》。祁某某不服申请复议，驻马店市政府作出(2001)X号行政复议决定，撤销了泌阳县政府所作的(2001)X号文，2002年4月17日泌阳县政府再次作出泌政土(2002)第X号《关于收回泌政土(2000)X号的决定》，祁某某不服再次申请复议，驻马店市政府于2002年9月11日作出驻政复决字(2002)第X号行政复议决定书，认为泌阳县政府作出的泌政土(2002)第X号文认定的事实错误，该文被依法撤销。刘某某不服于2002年12月10日向驻马店市中级人民法院提起诉讼，驻马店市中级人民法院于2003年元月20日作出(2003)驻行初字第X号行政判决维持了驻马店市政府的(2002)驻政复决字X号行政复议决定，刘某某不服向河南省高级人民法院上诉。河南省高级人民法院于2003年11月26日作出(2003)豫法行终字第X号行政判决。撤销了驻马店市中级人民法院(2003)驻行初字第X号行政判决，撤销了驻马店市政府驻政复决字(2002)第X号行政复议决定，由驻马店市人民政府重新作出复议决定。
驻马店市人民政府根据河南省高级人民法院(2003)豫法行终字第X号行政判决所确定的义务，对祁某某不服被告泌阳县政府所作出的泌政土(2002)X号文进行重新复议，经复议后，于2004年6月30日作出驻政复决字(2004)第X号行政复议决定，撤销了泌阳县政府作出的泌政土(2002)第X号文，由泌阳县人民政府重新作出决定，刘某某不服向驻马店市中级人民法院提起诉讼，经审理驻马店市中级人民法院于2004年10月10日作出驻行初字第X号行政判决，维持了驻马店市政府驻政复决字(2004)X号行政复议决定，刘某某不服再次向河南省高级人民法院提起上诉。河南省高级人民法院于2005年5月13日作出豫法行终字(2004)第X号行政判决。驳回原告刘某某的上诉，维持原判。
泌阳县政府于2006年元月19日作出泌政土(2006)第X号《关于收回泌政土(2000)X号的决定》，祁某某不服申请复议，驻马店市政府于2006年5月12日作出驻政复决字(2006)X号行政复议决定，维持了泌阳县政府所作出的泌政土(2006)X号《关于收回泌政土(2000)X号的决定》。祁某某不服于2006年5月30日向泌阳县法院提起诉讼。
一审法院认为：根据泌阳县政府提交的刘某某1996年7月19日向泌阳县X镇建设和土地使用制度改革指挥部所交纳土地使用出让金5000元的收条，虽在原始收据上没有注明是土地出让金字样，但该收条上加盖的是泌阳县X镇建设和土地使用制度改革指挥部财务专用章。同时也有该指挥部的工作人员师忠黎、栗冬蕊的证言予以证实，在1996年泌阳县X镇建设和土地使用制度改革指挥部具有办理土地出让的职能，这种做法虽不规范，但责任在政府而不在当事人；另则从祁某某的保证书也可以说明所受让的土地是有争议的，而争议的对方可能就是刘某某，足以认定刘某某所交的5000元是土地出让金，泌阳县X镇建设和土地使用权制度改革指挥部收取刘某某现金5000元是一种法律行为，产生羁束力的法律后果。这种羁束力决定了政府要将该5000元款项所指向的土地出让给他人，应当首先解决与该款项有关的争议和法律责任问题，刘某某所持有5000元土地出让金收据是暂收条，但他也没有签订土地出让合同，因此，暂收款问题并不当然取得受让相应的土地的法律效果，也不能认为暂收款对行政机关不产生羁束力，泌阳县人民政府在没有将刘某某所交的5000元款作出相应处理的情况下，在四年之后又向祁某某办理了土地出让手续，收取了祁某某土地出让金x元和征拨管理费1000元等，并向祁某某办理土地使用权出让的批复的法律文件，属于重复出让行为。
综合以上情况，泌阳县人民政府在1996年收取了刘某某土地出让金5000元即产生羁束力的法律后果。在2000年8月又给祁某某办理了使用权出让的批复，属重复出让行为。现被告作出决定撤销为祁某某办理的土地使用权出让批复，属自行纠正错误的行为。泌阳县人民政府作出的泌政土(2006)X号《关于收回泌政土(2000)X号的决定》所认定的事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。经该院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项判决如下：维持泌阳县人民政府作出的泌政土(2006)X号《关于收回泌政土(2000)X号的决定》。
祁某某不服，上诉称:1、泌阳县人民政府以祁某某写过一份保证书，推断祁某某明知是争议地而错误地申领土地使用权批复是错误的。2、刘某某1996年向泌阳县X镇建设和土地使用制度改革指挥部交的5000元是现金而不是土地出让金。3、泌阳县人民政府以重复出让为由撤销批复，理由不能成立。其一，刘某某的白条和祁某某批文出让的地点没有关系，且祁某某有规划许可证；其二，祁某某按照县政府规定交纳了x元土地出让金，1000元征拨费和800元的规划设计费。4、泌阳县人民政府以祁某某未签定土地出让合同，即认为违反《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第8条规定，属适用法律错误，因为未签定出让合同并不必然导致出让行为无效。请求：1、撤销泌阳县人民法院(2006)泌行初字第X号行政判决；2、撤销泌阳县人民政府泌政土(2006)第X号《关于收回泌政土(2000)X号《关于国有土地使用权出让批复>的决定》。
泌阳县人民政府答辩称：1、1996年7月19日泌阳县“五统一”指挥部收取刘某某5000元土地出让金，刘某某对争议地有优先受让权。祁某某以保证书的形式，致使县土地部门将该土地重复出让给祁某某，后果应由祁某某自负。2、泌阳县人民政府以祁某某未签定土地出让合同，认定违反《土地使用权出让和转让暂行条例》第8条规定，是正确的。3、泌阳县人民政府作出的(2006)X号决定是在政府查明存在有重复出让，违反法定程序出让土地的情况下，进行的一种自我纠正的单方行为，并不需要双方调解解决。请求维持泌政土(2006)X号文及原审判决。
刘某某答辩称：1、刘某某对争议地有优先受让权。2、泌阳县人民政府发现争议土地属重复出让并违法办理土地出让手续后，根据法律规定下发了泌政土(2006)X号决定。原审认定事实清楚，适用法律正确。请求维持原审判决和泌政土(2006)X号决定。
二审经审理查明的事实和一审法院查明的事实相一致。
本院二审认为，祁某某是在支付全部土地出让金后，通过政府出让的方式取得的土地使用权。当时虽未签订土地使用权出让合同，主要责任应在行政机关而不在受让人。因为国有土地使用权出让行为的性质是行政许可，在出让程序中，行政机关有主动权，有组织签订合同的责任，行政机关不签定合同，只收取受让人的出让金，主要责任在行政机关而不在受让人。根据行政许可法关于信赖保护原则的规定，应当保护交纳土地出让金的受让人的信赖利益，因此泌阳县人民政府作出泌政土(2000)X号批复，将土地使用权出让给祁某某正确的。现泌阳县人民政府又以未签定土地使用权出让合同为由，认为祁某某违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第8条、第14条规定的程序，法律依据不充分。(2)关于本案是否存在着重复出让的问题。刘某某所持五千元暂收条不是规范的土地出让金票据，其也没有签订土地使用权出让合同，暂收款问题并不当然取得受让相应土地的法律效果。况且刘某某从1996年暂交5千元款后，长达四年没有支付全部土地出让金，完善相关出让手续。在上述情况下，泌阳县人民政府将土地出让给祁某某，并不存在重复出让的问题。现泌阳县人民政府又认为将土地出让给祁某某，存在着重复出让，事实证据不充分。(3)关于泌阳县人民政府泌政土(2000)X号《关于国有土地使用权出让的批复》问题。我国实行土地出让制度后，公民个人使用国有土地应当通过签订土地出合同等程序进行，可以不再适用批文程序。本案泌阳县人民政府泌政土(2000)X号批复，虽然适用的是批文形式，但该批复是符合当时泌阳县人民政府出让土地使用权的历史状况的，因为泌阳县人民政府在实行国有土地使用权出让时，是按照批复的形式进行的，县政府批复之后，受让人再到土地局、建设局办理相关手续。现泌阳县人民政府又根据《中华人民共和国土地管理法》第78条之规定，收回该批复，法律依据不充分。因为《土地管理法》第78条规定是指无权批准征用、使用土地的单位或个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途的，或者违反法律规定的程序批准占用、征用土地的，其批准文件无效，并不涉及本案国有土地使用权出让批复文件是否无效的情况。(4)关于刘某某所持五千元暂收款的问题，刘某某可向有关部门主张权利。综上，原判决认定事实清楚，但以重复出让为由，维持泌阳县人民政府泌政土(2006)X号《关于收回泌政土(2000)X号的决定》，属适用法律错误。祁某某部分上诉理由成立，其请求本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第l目、第2目，第六十一条第(二)项之规定，判决：一、撤销泌阳县人民法院(2006)泌行初字第X号行政判决；二、撤销泌阳县人民政府2006年1月19日作出的泌政土(2006)X号《关于收回泌政土(2000))X号的决定》。
申请再审人刘某某申诉称：1、祁某某在申请办理X号出让批复时，明知刘某某已向县政府交付了5000元土地出让金，也明知再办出让批复属重复出让，有祁某某向有关承办人出具的保证书为证。同时，刘某某交纳土地出让金在先，祁某某交纳土地出让金在后，依照信赖保护原则的规定，应当先保护刘某某的信赖利益。2、二审判决认为县政府将土地出让给祁某某，并不存在重复出让问题是错误的，违背了省法院的生效判决。首先，对于刘某某所交纳的5000元款性质问题，省法院作出的（2003）豫终字第X号判决书认定“县政府在1996年收取了刘某某土地出让金5000元行为，是一种法律行为产生羁束力的法律效果。”其次，县政府认可刘某某所交5000元属土地出让金性质。再次，省法院作出的（2003）豫终字第X号判决书也认为“如果县政府查明刘某某交款属争议地的出让金，那么，再将争议地出让给他人显然不当。”3、祁某某获得的（2000）X号土地出让批复存在重复出让和未签土地出让合同，先办土地批文后办规划许可证，县政府适用《土地管理法》第78条是正确的。二审判决以历史状况为由来否定《土地管理法》的实施是错误的。4、县政府X号文适用《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第8条、第14条正确。该条例第8条、第14条规定，签订土地出让合同是进行土地出让的前置程序。祁某某在没有签订土地出让合同的情况下，只写一个保证书，县政府作出X号土地出让批复，显然程序违法，且该批复属先出让后办理的规划许可证，违反了《城市规划法》第39条，也属程序违法。请求撤销二审判决，维持一审判决。
被申请人县政府辩称，该争议地是81年拨给刘某某使用的，出让金也交入了县财政。县政府作出的泌政土(2006)X号正确，应予维持。
被申请人祁某某辩称，1、该争议地1981年作为荒地分配给刘某某耕种，411公路修建后的1990年宋庄村组进行统一规划和调整，调整后此地一直是我管理使用至今。2、刘某某持有的5000元现金收条没有标明所收款的性质，不能认定为土地出让金，刘某某与县政府之间就该片争议土地不存在出让、受让关系，该争议地不存在重复出让的问题。3、祁某某所出具的保证书是在办理准建证时出具的，与县政府的土地出让行为无关。4、关于未签订出让合同并不必然导致出让行为无效。请求维持二审判决。
本院再审经审理查明：1、泌阳县X镇建设和土地使用制度改革指挥部收取刘某某5000元现金后，并没有向刘某要过剩余款项，也没有给刘某定缴清时间。该款于1997年2月移交给泌阳县财政局。
2、河南省高级人民法院生效的（2003）豫法行终字第X号判决理由第二点为：泌阳县X镇建设和土地使用制度改革指挥部收取刘某某5000元的行为是一种法律行为，产生羁束力的法律效果。这种羁束力决定了，政府要将该5000元款项所批向的土地出让给他人，应当首先解决与该款项有关的争议和法律责任问题。刘某某所持5000元暂收条不是规范的土地出让金，他也没有签订土地出让合同，因此暂收款问题并不当然取得受让相应土地的法律效果，但也不能认为暂收款对行政机关不产生羁束力。是否完成规范的土地出让程序将土地出让给刘某某，应有有关行政机关或泌阳县人民政府在查清有关事实的基础上结合实际情况依法处理。
其余再审查明事实与原一二审查明事实一致。
本院再审认为：本案争执的焦点是泌阳县人民政府作出的泌政土(2006)X号《关于收回泌政土(2000))X号的决定》是否具有合法性。本案双方均认可的基本事实是，对于该争议土地1996年7月19日泌阳县“五统一”指挥部收取刘某某5000元土地出让金，在未对该出让金处置的情况下，又于2000年9月18日作出泌政土(2000)X号《关于国有土地使用权出让的批复》，将该争议地批准出让给祁某某使用，且祁某某在取得泌政土(2000))X号批复时，既未与县政府签订土地使用权出让合同，又未取得建设规划许可证。而政府出让土地使用权的行为应为羁束行政行为，所谓羁束行政行为，是指凡是法律、法规对行为的内容、形式、程序、方法等作了详细、具体、明确规定的行政行为。羁束行为，法律规定行政机关只能遵守，不能违反，违反了就是违法。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第14条规定：“县级以上人民政府土地管理部门与土地使用者应当按照平等、自愿、有偿的原则和国家规定的合同标准规范签订土地使用权出让合同。”该法第18条对协议出让土地使用权的程序亦作出规定，即受让方在向出让方提出书面申请时，应持建设项目批准文件。《中华人民共和国城市规划法》第39条规定：“在城市规划区内，未取得建设用地规划许可证而取得建设用地批准文件、占用土地的，批准文件无效，占用的土地由县级以上人民政府责令退回。”据此，泌阳县政府作出的泌政土(2000)X号《关于国有土地使用权出让的批复》属程序违法，现泌阳县政府依照《中华人民共和国土地管理法》第78条规定，决定收回泌政土(2000)X号批复，属行政机关自我纠错行为，同时，该决定的作出背景又是在刘某两家为此争议地经长达十年诉讼，依照河南省高级人民法院生效的（2003）豫法行终字第X号判决书的意见作出的，也不存在超越职权或滥用职权的情况。综上，该决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，具有合法性，应予维持。且该决定亦未确定该争议地的使用权归属，是否完成规范的土地出让程序将土地出让给刘某某，应有有关行政机关或泌阳县人民政府在查清有关事实的基础上结合实际情况依法处理。本院原二审判决理由实质上变更了县政府关于收回对祁某某土地使用权出让行为的内容，不仅有超越司法行为审查的权限之嫌，而且与已生效的省高院判决理由相悖，应予纠正。原一审判决正确，应予维持。申请再审人的申诉理由成立，应予支持。经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项，第六十一条第(一)、（二）项之规定，判决如下：
一、撤销本院（2007）驻行终字第X号行政判决；
二、维持泌阳县人民法院(2006)泌行初字第X号行政判决。
本判决为终审判决。
审判长杨宏光
审判员韩永海
审判员刘某
二00九年八月七日
书记员韩旭
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