公诉机关潢川县人民检察院。
被告人罗某某，男，45岁。
被告人曹某某，男，42岁。
被告人徐某某，男，34岁。
潢川县人民检察院以潢检刑诉（2009）X号起诉书指控被告人罗某某、曹某某、徐某某犯玩忽职守罪，于2009年5月21日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。潢川县人民检察院指派检察员余进出庭支持公诉，被告人罗某某、曹某某、徐某某及其辩护人到庭参加诉讼，现已审理终结。
潢川县人民检察院指控：2007年7月，湖北籍商人熊XX准备在潢川投资成立新利食品有限公司，经考察选址在弋阳办事处建国村X组。2007年8月9日，新利公司与部分群众代表签订买地协议，以190万元购得耕地x平方米。10月20日新利公司在没有办理土地和建设手续的情况下动工建厂。罗某某、曹某某、徐某某身为建设、土地监察人员严重不负责任，不认真履行监管职责，导致新利公司违法占地建设成为既成事实，造成国家直接损失x元，同时引起群众多次赴京、省、市、县上访，造成恶劣的社会影响。上述事实，检察机关提供了相应的证据证实，认为被告人罗某某、曹某某、徐某某的行为已构成玩忽职守罪，应依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款的规定惩处。
被告人罗某某、曹某某、徐某某对起诉书指控的犯罪事实均无异议，均辩称不构成犯罪。罗某某的辩护人另辩称：罗某某的行为不属于不作为或严重不负责任，属正常履行职责而未达到效果；被告人的行为与指控造成的重大经济损失、群众上访等后果没有因果关系；即使认定犯罪，被告人亦有自首情节，并提供潢川县人民政府（2007）X号文件、潢川县发改委（2007）X号文件、河南省人民政府（2008）X号文件、潢川县环保局环境评价报告、潢川县国土局对新利公司用地审查意见、新利公司的工商营业执照、税务登记证、新利公司和代坑村X组的征地协议书等证据。被告人曹某某的辩护人另辩称：曹某某已尽到工作职责，公诉机关对造成经济损失的数额认定计算方式不当，并提供潢川县建设局对新利公司的选址意见书，证人熊XX、马XX、陈XX关于建设局监察大队多次去阻止新利公司施工的证言等证据。被告人徐某某的辩护人另辩称：起诉书指控的后果不是徐某某造成的。
经审理查明，2007年7月，湖北籍商人熊XX经朋友介绍准备在潢川投资成立新利食品有限公司，经考察选址在弋阳办事处建国村X组。2007年8月9日，在代坑组群众意见不一致的情况下，新利公司与部分群众代表签订买地协议，以190万元购得耕地x平方米。10月20日新利公司在没有办理土地和建设手续的情况下动工建厂。罗某某、曹某某、徐某某身为建设、土地监察人员严重不负责任，不认真履行监管职责，导致新利公司违法占地建设成为既成事实，致使该宗地被非法改变土地使用性质，给国家和人民利益造成重大损失。同时引起群众先后多次赴县、市、省、京上访，造成恶劣的社会影响。
上述事实，有检察机关提交并经庭审质证、认证的下列证据予以证实：
1、被告人罗某某供述，我们对新利公司监管不力，2008年3月份罚了3000元。我们督促其办手续，堵过新利公司大门二次不让他们施工，因为我们中队辖区大，工作人员少，后来监管就松懈了。我们没有对此事立案。也没向主管领导汇报。
2、被告人曹某某供述，2008年正月后，我们在巡查中发现新利公司在代坑组平地，我们就发现他缺少了报建手续、人员上岗证、施工证等手续，我们向他们下达了责令停止违法行为通知书，当天我向主管副队长陈XX、大队长罗某某作汇报，他们要求对新利公司停工，我们至现场制止他们施工，我们隔一阵去一次，一直到新利公司老板熊XX找领导协商为止，监察大队经费紧张，对于类似事件都是进行罚款，罚款后我们一般就不再制止他们施工。2008年3月罚了3000元。罚款到位后我们的工作就结束了。新利公司现在建设手续仍没办。
3、被告人徐某某供述，我现在是监察员，2005年我任二中队中队长，2007年、2008年上半年主要负责辖区（建国、金星村）内的土地乱建、乱占行为进行调查和上报，实施制止措施保证土地的合法使用。发现有乱建、乱占行为后，平时我先向主管副队长王XX汇报，他也经常与我们一起巡查，每周一、周五监察大队中队长、督查员以上工作人员开例会研究日常工作，对于需要立案调查的土地违法案件由承办人员拿出意见，大队长和主管副局长签字立案，2008年6月之前大队长是戴XX，之后是吕X主持工作，主管副局长是苏XX（2008年3月退二线）。2007年11月15日，我和冯X、周XX、李X等人在辖区巡查过程中发现新利公司在代坑村X组拉围墙圈地，当时我们就责令新利公司停建并要求他们带相关手续到队里查验，几天后，新利公司负责人熊XX带着征地协议、发改委的立项批复，城建局的选址意见书、土地局的预审测绘意见、环保局的环评登记表到监察大队来，当时我、周XX、冯X对熊XX进行询问，当天我们拿出意见立案调查，并将手续报大队长戴XX那，2008年11月26日经主管局长苏XX签发正式立案调查，相继向熊XX送达处罚告知书、听证告知书，在规定期限内熊XX没有提出听证要求，我局于2008年10月下土地行政处罚决定书给新利公司，没收新利公司违法建筑并罚款60.6万元，目前还没有执行。我们大队就新利公司违法建厂也研究过多次，主要侧重督促新利公司补办相关土地、审批手续，当时我们考虑新利公司有一些手续（比如立项书、选址书、测绘图等），又是县里的招商引资项目，就没有采取强拆硬封。我将土地行政处罚决定书起草后（2007年12月），向副队长王XX、大队长戴XX汇报他们口头同意后，在拿给主管副局长苏XX汇报签字，苏局长说对新利公司的处罚决定要向局里汇报研究，决定书文件先放放，现在先不签字，我又将苏局长的意思向监察大队王队长、戴队长汇报了，过年后，土地局又进行了人事调整，没人再过问新利公司的事了，我也没再管了直到去年十月份代坑村民上访，我们才下达处罚决定书（2008年10月）。期间我们去新利公司，主要是督促办手续和罚款，对于新利公司违法建厂的事没有继续制止了。
4、证人高XX系弋阳办事处党委书记，其证言证实：知道熊XX到代坑建厂，我们办事处没有人负责协调征地。代坑群众元旦前到县政府上访一次，元旦后到县委上访二次，腊月二十四到信阳市委上访一次，2月X号到省信访局、省政府上访一次，3月X号到省政府上访一次。上访要求其中第四点是收回新利公司征用的二块地，第五群众认为新利公司铲除征用地上的青苗是毁林事件。
5、证人李X证言证实代坑群众因土地被非法买卖而上访的事实。
6、证人涂XX系潢川弋阳办事处建国村主任，其证言证实新利公司同代坑小组之间征地找村里加章，给二万元钱。另证实群众因土地拍卖造成纠纷引起上访的事实。
7、证人朱XX系潢川弋阳办事处建国村副书记，其证言证实，代坑村X组的老百姓对征地有意见,多次上访的事实。
8、证人戴XX（1998年至2008年5月任潢川县土地局监察大队大队长）证言：我们下发了告知书后若新利公司没有提出异议和要求听证，应当在三日之后下发处罚决定书，当时我安排了专管这片的副队长王XX和中队长徐某某下达处罚决定书，他们向主管局长苏XX汇报后，苏说这是县里引进项目，等一等再说。2008年4、5月份，我在没当队长时说过“该查的案子，你们继续查，该怎么查就怎么查。”
9、证人苏XX（2008年8月前任潢川县土地局副局长）证言，证实其签了立案决定之后，未见到告知书，也不知道是否调查完毕，紧接着2008年2月就离开领导岗位了。
10、证人王XX（2008年5月前任潢川县土地局监察大队副大队长）证言，证实2007年巡查中,发现新利公司没办手续在打模板,就下《责令停建通知书》,按程序调查取证,还拍的有照片,我带着中队多次制止,没制止住。对这事领导让依法办。08年5月我调到局机关了。
11、证人张X系潢川县国土资源局用地股股长，其证言证实按我县现在工业用地的征地补偿费、报批费用放在一起，合每亩10万元左右。新利公司交了省里收的每平方16元，其余的还没有交。目前新利公司合计应交220万元左右。另证实目前的成本价应当是每亩10万元，如果拍卖竞争的多，价格就高，如果没人竞争就按10万元出让，如高出成本价，应归政府收益。新利公司的手续没有办下来，属于非法占地，目前还不能计算损失。
12、证人和XX系潢川县国土资源局城关管理所所长，其证言证实2007年8、9月份，我们去对新利公司用地的四至边界进行勘查，并调查土地的权属，整理材料，准备报批。我参与了一次测绘，出具了一份测绘图。我所只对征地协议签字。
13、证人熊XX系潢川县新利食品公司经理、法人代表，（湖北监利县人），其证言证实：2007年7月我到潢川的一个朋友肖XX家办一笔业务，当时他说潢川有不少优越条件，资源丰富，适合投资做生意，我听后，跟他商议在潢川投资做生意的事情，随后我又去了江苏跟有关方面协商，江苏那边同意在潢川建厂，我在潢川呆了两个多月考察选址，期间又有一位朋友介绍，我去建国村X组选址，经过选定发现代坑组三里桥加油站后面有一块地还不错，就确定在那建厂，在买地过程中，代坑组组长季XX开了几次村民会商谈此事，当时他们有大多数人同意卖地给我，要求我不能买地搞房地产，我说我开厂搞生产不搞房地产，还可以让你们组的村民来打工，谈妥后，我邀请代坑组八个代表、朱XX、涂XX（有事先走了）、弋阳办事处的武装部长胡部长去签协议。八个代表中我认识徐ＸＸ、张XX、季ＸＸ、田XX、邱XX、王ＸＸ，其它几个不认识，当时土地所没去人。协议内容是一亩六万、有三十亩地，总共180万，青苗费又另外给了十万，总共190万，一次性付清。建厂的总投资近800万元，不包括土地款。在施工期间土地局、建设局去人主要看工程进度怎样，还有就是让我们边建设边办理相关批准手续，没有说不让建厂的事。厂房建好后土地局又过来和我说罚款的事，潢川县土地局下发的潢国土资处字（2008）X号土地行政处罚决定书我收到了，没收我也没办法，罚款我没有钱。
14、证人肖ＸＸ证言，证实介绍熊ＸＸ到潢川建厂的事。土地局和建设局都去人了，也没说不让建，我知道的土地局、建设局没有下过处罚通知书，也没有对我们建厂调查过，否则我们也不会再建了。
15、证人王ＸＸ系弋阳办事处建国村X村民，其证言证实新利公司在俺小队征地30亩，每亩6万元，协议签了。
16、证人徐ＸＸ系潢川县X村X村民，其证言证实新利公司在俺小队征地，我被吓住签协议了，30亩190万元，新利厂挖根基夜里偷挖的，完全是强行建的。
17、证人徐ＸＸ系潢川县X村X村民，其证言证实代坑村X组卖地的事情我参加了，那是县里的招商项目，队里为了这事开了几次会，一开始说180万，没谈妥，最后又补了10万元的青苗费，一共190万元卖的。签订协议我去过一次，在域丰园酒店，那次去了好多人，有朱ＸＸ，涂XX，代坑村X组八个代表，弋阳办事处的一个人，熊老板等共十几人。先签协议，然后才吃饭，吃完饭后给了条烟。后来代坑组有一块地经政府挂牌拍卖，在此过程中，徐XX与冯XX因争买这块地，引发矛盾，产生群众上访事件。去县里、市里、省里、北京都有去。上访的要求是将政府挂牌的那块地和新利公司买的地要过来。
18、证人田ＸＸ系潢川县X村X组群众代表，其证言证实：代坑村X组长季ＸＸ动员村X村民同意向新利公司出让土地的经过与上列证据印证。并证实190万元的土地费与青苗款已经付了。村X组已经造表，张榜公布了。村X村民因为分地没分下去，还有2006年县里挂牌拍卖的两亩地引发矛盾引起群众上访。
19、证人周ＸＸ、张XX、朱ＸＸ、郭ＸＸ、沈XX、雷XX、沈XX、王XX、王ＸＸ均系弋阳办事处建国村X村民，该九份证言证实代坑组村民不满土地被私卖而赴县、市、省、京上访的经过。
20、鉴定结论：2009年3月27日、潢川县开源地价评估咨询有限责任公司出具的土地估价报告：总地价x元人民币。
21、书证：河南省土地收入专用票据（99）财综土字x号票据在卷证实，新利公司2008年4月16日交纳土地收益金x元。
22、书证：中华人民共和国耕地占用税完税证豫财农税电（C）字x号票据在卷证实，新利公司交纳耕地占用完税x元。
23、潢川县土地局于2007年11月15日作出的要求新利公司停工的潢国土资责字（2007）第X号责令停止土地违法行为通知书在卷。
24、潢川县国土资源局于2007年11月27日作出的潢国土资告字（2007）X号土地行政处罚告知书、潢国土资听字（2007）第X号土地行政处罚听证告知书在卷。
25、潢川县土地局违反案件会审记录。
26、潢川县土地局于2008年10月31日作出的潢国土资处字（208）X号土地行政处罚决定书决定对新利公司没收其非法占用土地上的建筑物和其他设施并处60.6万元罚金。
27、潢川县建设局于2007年11月6日作出的要求新利公司停工的（2007）停字X号责令停止违法行为通知书（存根）在卷。
28、潢川县建设局对熊ＸＸ的询问笔录在卷。
29、收入缴款书在卷证实，2008年3月27日潢川县建设局城建监察大队收到新利公司交纳的罚款3000元。
30、潢川县人民检察院出具的三被告人的归案经过，证实检察机关在初查掌握三被告人犯罪事实后对三人立案侦查。
31、潢川县建设局潢建发（2005）X号文件和建设局证明在卷证实，罗某某任城建监察大队党支部书记、聘任大队长，曹某某于2005年起任建设局监察大队弋阳中队中队长。
32、潢川县国土资源局证明证实，徐某某于2005年由监察队任命为国土监察大队二中队队长至今。
33、被告人罗某某、曹某某、徐某某户籍证明在卷。
上列证据均经法庭调查核实，本院予以确认。
本院认为，潢川县人民检察院起诉指控被告人罗某某、曹某某、徐某某犯玩忽职守罪的事实清楚，证据确实、充分，定性准确。被告人罗某某、曹某某、徐某某所作的无罪辩解意见及其各自辩护人均辩称的三被告人已正当履行职务、其职务行为与本案后果之间不存在因果关系的意见，经查，被告人罗某某的辩护人所举出的证据只能证明新利公司在设立过程中办理了部分行政机关的审批手续，但其设立企业、使用土地和建设厂房必须按照土地管理法规和城市规划法的相关规定，通过土地出让，获得土地使用权，并依法办理准建手续。在上述新利公司占地、建厂过程中，被告人罗某某及曹某某仅对该公司罚款3000元，对其他违法行为当立案而未立案查处，被告人徐某某在对新利公司立案查处中，在立案后近一年内才下达行政处罚决定书，期间未采取强制措施制止新利公司占地行动，据此，该三被告人如能认真履行职责，依职权采取相应的强制措施，制止新利公司的违法行为是完全可能的，但因三被告人的主观懈怠，客观上不严格履行职责，导致新利公司厂房顺利建成，占地成为既成事实，故三被告人的玩忽职守行为与该宗土地被非法改变使用性质所造成的危害后果之果具有刑法上的因果关系。故被告人及辩护人的辩解意见不能成立，本院不予采纳。被告人罗某某的辩护人另辩称罗某某如构成犯罪则有自首情节，经查，根据两高《关于办理职务犯罪案件认定自首、立功等量刑情节若干问题的意见》的规定，被告人罗某某不是主动到司法机关投案，其对犯罪事实的交待属坦白而非自首。被告人曹某某的辩护人另辩称，公诉机关认定本案造成经济损失的数额x元属计算方式不当，经查，检察机关采用土地评估报告认定的土地价值来确定损失，计算方式科学应予支持，故上述辩护人辩护意见均不能成立，本院均不予采纳。被告人罗某某、曹某某、徐某某身为国家机关人员，在工作中未能正确履行职责，致使国家和人民利益遭受重大损失，同时引起群众多批次上访，造成恶劣影响，其行为均已构成玩忽职守罪。案发后，三被告人能如实交待犯罪事实经过，属坦白，依法可酌情从轻处罚。鉴于本案危害后果的发生系多因一果，依法可酌情从轻处罚。对被告人罗某某、曹某某适用《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第七十二条第一款、第七十三条第二、三款之规定。对被告人徐某某适用《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：
被告人罗某某犯玩忽职守罪，判处有期徒刑一年缓刑一年。
被告人曹某某犯玩忽职守罪，判处有期徒刑六个月缓刑一年。
被告人徐某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
（缓刑考验期限自判决确定之日起计算。）
如不服本判决，可在接到判决书的第二天起十日内，通过本院或直接向河南省信阳市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应提交上诉状正本一份，副本二份。
审判长李智勇
人民陪审员彭福兴
人民陪审员邓开丽
二00九年七月二十二日
书记员潘艳
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