广东省佛山市中级人民法院
行政判决书
(2005)佛中法行终字第X号
上诉人(原审原告)：周某，女，汉族，1964年9月17日出某，现住（略）。
被上诉人(原审被告)：佛山市X区劳动和社会保障局。地址：佛山市X区X路X号。
法定代表人：曾某，局长。
委托代理人：饶某某，佛山市X区劳动和社会保障局干部。
委托代理人：韩某某，佛山市X区劳动和社会保障局干部。
上诉人周某因诉佛山市X区劳动和社会保障局行政处理决定一案，不服佛山市X区人民法院作出某(2005)佛禅法行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明的事实：2004年9月8日，原告周某向被告佛山市X区劳动和社会保障局举报：佛山市X区旺旺海鲜酒家没有为其办理1999年7月至2000年2月的社会保险。被告接到投诉后，依法调查并收集了佛山市X区旺旺海鲜酒家企业登记资料及酒家为原告购买2000年3月至2002年5月的社保费资料、2002年5月该酒家向被告递交包括原告在内的《临时工停保申请表》和原告递交的酒家财务移交书和账本清单资料。同年9月22日和11月1日，被告分别对原告和酒家法定代表人谭铭照作了调查询问。同年11月5日，作出某禅劳社监告字(2004)X号《告知书》，认定“周某1996年9月到旺旺酒家工作，期间从事过统计员、出某员、收银员、仓库保管员等岗位，从2000年3月起旺旺酒家为其参加了社会保险，直至2002年5月，旺旺酒家全面停止经营后，旺旺酒家为周某办理了停保手续。同年6月，上诉人到了佛山市生生堂休闲饮食有限公司工作(下称生生堂公司)工作。旺旺酒家自1996年9月至2000年2月，侵害了周某依法享有参加社保的合法权益，但周某没有在法定时效内向劳动保障行政部门举报”，并分别依照《行政处罚法》第二十九条和《劳动部办公厅“关于职工对企业做出某行政处分不服能否通过劳动监察途径解决等问题的请示”的复函》(劳办发[1997]X号)第三条“关于劳动者举报劳动违法行为的期限问题。根据《行政处罚法》第29条规定，为便于劳动行政部门调查取证和采取有力措施制止和纠正劳动违法行为，劳动者一般应自用人单位违法行为发生之日起两年内进行举报”的规定，作出某“对周某2004年9月8日的举报依法不予受理”的《告知书》。同年11月29日，佛山市X区人民政府投诉中心向被告发出某诉函[2004]X号：“现将周某反映区劳动监察大队失职行为的行政抗诉件1件，交给你单位处理，请答复投诉人，并于12月17日前将处理结果书面报我中心”的《交办函》，同年12月7日被告对原告向行政投诉中心的投诉作了答复。原告均不服，于2005年5月12日提起本案诉讼。
原审认为，本案的行政争议焦点是：1、被告作出某佛禅劳社监告字(2004)X号《不予受理告知书》是否合法；被告对周某作出某《答复》是否属本诉审查范围。2、原告举报佛山市X区旺旺海鲜酒家、佛山市生生堂休闲饮食有限公司欠缴其1996年9月至2000年2月共42个月的社保费是否超过举报的法定时效；3、恢复原告2004年8月以后市社保局之社保户口是否被告的职权范围。释明上述争议焦点须结合本案的定案依据及相关的法律、法规来阐述。第一、依据《中华人民共和国劳动法》第八十五条“县级以上各级人民政府劳动行政部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查，对违反劳动法律、法规的行为有权制止，并责令改正”的规定，被告作为劳动行政部门，具有受理对违反劳动保障法律、法规和规章的行为的举报、投诉及依法予以纠正和查处的法定职责，被告受理原告的劳动违法行为举报有法律授权，被告的行政主体适格。第二、原告向被告举报佛山市X区旺旺海鲜酒家未为其购买1999年7月至2000年2月社会保险的劳动违法行为，有无超过举报的法定时效。通过庭审举证、质证及法庭认证，原告1996年在佛山市X区旺旺海鲜酒家工作，期间至2002年5月在该酒家任统计、出某、收银员等与财务有关的工作，从工资发放、财务统计，原告理应知道该酒家未为其办理1999年7月至2000年2月社会保险手续。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，并参照《劳动部办公厅“关于职工对企业做出某行政处分不服能否通过劳动监察途径解决等问题的请示”的复函》(劳办发[1997]X号)第三条“关于劳动者举报劳动违法行为的期限问题。根据《行政处罚法》第29条规定，为便于劳动行政部门调查取证和采取有力措施制止和纠正劳动违法行为，劳动者一般自用人单位违法行为发生之日起两年内进行举报”的规定，原告于2004年9月8日才向被告举报上述酒家未为其办理1999年7月至2000年2月社会保险的劳动违法行为，显然超过上述期限。被告作出某原告的举报不予受理，于法有据，依法应予维持。原告以适用《社会保险费征缴暂行条例》第九条“缴费单位的社会保险登记事项发生变更或者缴费单位依法终止的，应当自变更或者终止之日起30日内，到社会保险经办机构办理变更或者注销社会保险登记手续”和第十三条“缴费单位未按规定缴纳和代扣代缴社会保险费的，由劳动保障行政部门或者税务机关责令限期缴纳；逾期仍不缴纳的，除补缴欠缴数额外，从欠缴之日起，按日加收千分之二的滞纳金。滞纳金并入社会保险基金”的规定，认为其举报未过法定时效。由该条文可见，与原告的主张不相关联。对此，原告也未能向本院提供相关的法律、法规依据，主张其举报未过法定时效，应不予采信。原告收到被告作出某《告知书》后不服，以被告失职行为向佛山市X区行政投诉中心投诉，该中心对被告发出《交办函》，要求对原告作出某复。被告依照《告知书》查明的事实，对原告作了《答复函》，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第(五)项：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……(五)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；……”的规定，被告的《答复函》不是可诉的具体行政行为，原告的该诉请不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。原告诉求责令被告向佛山市生生堂休闲饮食有限公司、谭铭照追缴所欠其1996年9月至2000年2月共42个月的社保费。由于佛山市生生堂休闲饮食有限公司是佛山市工商行政管理局注册登记的，佛山市X区旺旺海鲜酒家是佛山市X区工商行政管理局注册登记的，两企业是相互独立的企业法人。根据《中华人民共和国劳动法》第八十七条“县级以上各级人民政府有关部门在各自职责范围内，对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督”的规定，该公司是市属企业并非被告管辖的禅城区属企业范围。因而被告无权责令该公司缴交所欠原告的社保费。谭铭照虽然是该两企业的法定代表人，但并非用人单位，原告要求被告向谭铭照追缴社保费，未能提供相关的法律、法规依据。因此，原告的该诉求于法无据，依法予以驳回。关于原告要求被告恢复其2004年8月以后市社保局的社保户的诉求，2002年5月原告所在的佛山市X区旺旺海鲜酒家停止经营，并向被告办理了原告停保申请。后原告进入佛山市生生堂休闲饮食有限公司工作，该公司为其办理了参加社保手续。如前所述，佛山市生生堂休闲饮食有限公司是市属企业，该企业为原告在佛山市劳动和社会保障局办理了参加社保手续，被告无权管辖市属企业的社会保险。对此，原告亦未能向法院提供恢复市社保局的社保户是属被告职责范围的法律、法规依据，故原告的该主张，应不予支持。第三、被告作出某佛禅劳社监告字(2004)X号《告知书》，没有告知原告诉权和起诉期限，原告依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出某体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。……”的规定，在法定期限内向法院提起诉讼，于法有据。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第(一)项、第五十六条第(四)项的规定，判决维持被告的佛禅劳社监告字(2004)X号《告知书》；驳回原告其他诉讼请求；案件受理费100元由原告承担。
上诉人周某不服原判，提起上诉称：原审判决认定事实和适用法律有误，主要理由如下：一、认定事实方面：1、原审认为旺旺酒家和生生堂是相互独立的企业，付款明细表只能证明两企业之间的债权债务关系是错误的。旺旺酒家和生生堂公司是关联企业，财物及员工是统一的，同时受一个老板控制。且旺旺酒家不是独立企业法人，其负责人谭铭照有不可推卸的责任。2、原审判决认为上诉人在2002年5月23日填写了临时工停保申请表、向旺旺酒家办理了停保申请是错误的。该表是生生堂公司人事主管许庆连经手的，上诉人从未递交过停保申请，且上诉人的社保和劳动关系一直未停过。3、原审认为上诉人没有提供在本案起诉前的两年内曾某求旺旺酒家为其参保的证据是错误的。正是上诉人在2000年以前积极要求，旺旺酒家的负责人谭铭照才在2000年以后为上诉人购买了社保。4、原审判决认为上诉人没有在两年内举报是错误的。本案的情形非常特殊，上诉人以为2000年以后谭铭照为上诉人购买了社保后，其侵害行为和侵权后果终止了。直到2004年在劳动局才知道本人未买够15年社保，所以才到法院追讨权益。并不是原审判决认为的谭铭照停止为上诉人买社保两年后才要求其补缴社保。5、主动监察是劳动部门的法定职责，不是群众举报了才采取追缴措施。缴纳社保是企业的法定义务，没有时效限制，且劳动部门责令企业履行义务不是处罚，企业没有为员工缴纳社保费，而劳动部门不依法行使监察职能是错误的。6、被上诉人作出某行政行为没有履行告知救济途径和期限的义务，属于程序违法。二、适用法律方面：1、责令企业缴纳社保费并非行政处罚，所以原审认为被上诉人适用行政处罚法正确，而上诉人引用社保征缴条例不当是错误的。2、本案不应适用劳办发(1997)X号文，而应适用追缴社保的法律法规即《社会保险费征缴暂行条例》、《社会保险稽核办法》、《广东省社会保险费征缴纳办法》、《广东省人民政府关于我省各级社会保险费统一由地方税务机关征收的通知》。综上，请求二审法院撤销原审判决和被上诉人作出某佛禅劳社监告字(2004)X号《告知书》，责令被上诉人追缴旺旺酒家、生生堂公司、谭铭照等所欠上诉人的1999年7月至2000年2月的社保费。
被上诉人佛山市X区劳动和社会保障局答辩称：首先，原审判决认定事实清楚。1、旺旺酒家与生生堂公司分别领取了营业执照，是两个独立的企业法人。虽然法定代表人相同，但不影响其各自独立承担法律责任。上诉人以两企业间的债权债务关系认定其是关联性企业是错误的。2、上诉人1996年9月到旺旺酒家工作，旺旺酒家从2000年3月为其参加了社会保险，直至2002年5月停止经营与上诉人终止了劳动关系，并为其办理了停保手续。同年6月，上诉人到了生生堂公司工作，该公司为上诉人参加了社保，建立了社保关系。虽然上诉人在2000年3月至2004年8月处于连续参保状态，但缴费单位发生了变动(2000年3月至2002年5月是旺旺酒家，2002年6月至2004年8月是生生堂公司)，用人单位为劳动者参加社保的前提是用人单位与劳动者形成劳动关系，上诉人与生生堂公司建立劳动关系后，其劳动保障问题应由该公司解决，之前的社保问题应由其当时的用人单位旺旺酒家解决。3、1996年9月至2000年2月旺旺酒家没有为上诉人办理参保手续，2000年3月为其参保后侵权行为终止，2002年5月双方解除劳动关系后，随即也终止了社保关系。可见，旺旺酒家侵害上诉人社保权益的违法行为不属于连续和继续状态。上诉人举报时效应从1996年9月开始计算，至1998年9月止。上诉人在我局的调查笔录中也承认，在旺旺酒家没有为其参保期间就已知道了权益受侵害，并于1997年向该酒家提出某参保要求遭拒绝。另外，上诉人作为旺旺酒家的财务人员，应很清楚其工资和参保情况，但其却轻信了谭铭照说参保要“指标”，又以为只要参保了就万事大吉，故没有在法定时效内向劳动部门举报旺旺酒家的违法行为，该后果应由其自己承担。4、我局曾某头告知上诉人不服《告知书》可以复议或起诉，之后上诉人亦向多个部门进行了投诉，况且劳动保障法规并没有规定告知书要载明诉权或诉期限。其次，本局的佛禅劳社监告字(2004)X号《告知书》适用法律正确。根据《行政处罚法》第二十九条和《劳动部办公厅“关于职工对企业做出某行政处分不服能否通过劳动监察途径解决等问题的请示”的复函》(劳办发(1997)X号)第三条和《广东省高级人民法院关于审理劳动争议案件若干问题的指导意见》(粤高法发(2002)X号)第十一条第一款以及《关于职工补缴社会保险费问题的通知》(佛劳社监(2001)X号)第一条的规定，上诉人的举报时效已过。我局作出某予受理的决定，适用的法律依据是有关举报时效方面的规定，上诉人主张本案适用《社会保险费征缴暂行条例》等法规是混淆概念。综上，请二审法院维持原判，驳回上诉人的上诉请求。
经审查，原审法院经庭审质证而认定的证据合法有效，可以证明原审查明的事实，本院予以确认。
本院认为：根据《中华人民共和国劳动法》第九条、第一百条和《社会保险费征缴暂行条例》第五条的规定，被上诉人佛山市X区劳动和社会保障局作为县级以上劳动行政部门，依法享有对用人单位不按规定缴纳社会保险费的行为进行查处的职权。该局根据上诉人的投诉，经调查后作出某案所诉之佛禅劳社监告字(2004)X号《告知书》，其执法主体适格，程序合法，本院予以确认。本案中，诉讼当事人对佛山市X区旺旺海鲜酒家在1996年9月至2000年2月期间，没有为上诉人周某办理社会养老保险和缴纳保险费这一事实并无异议，但对上诉人举报该违法行为是否超过法定时效以及被上诉人是否应当受理举报存在争议。根据《中华人民共和国劳动法》第一百条和《社会保险费征缴暂行条例》第十三条的规定，对于用人单位不按规定缴纳社会保险费的，劳动部门应责令限期缴纳。上述法律对于劳动部门履行追缴社会保险费职责并无时效限制，同时对于当事人举报用人单位欠缴社会保险费的违法行为亦无时效限制。因此，虽然上诉人是在2004年9月举报佛山市X区旺旺海鲜酒家在1996年9月至2000年2月期间没有为其办理社会养老保险和缴纳保险费的违法行为，但被上诉人依法应当予以受理并进行查处。被上诉人认为根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条和《劳动部办公厅“关于职工对企业做出某行政处分不服能否通过劳动监察途径解决等问题的请示”的复函》(劳办发(1997)X号)第三条和《广东省高级人民法院关于审理劳动争议案件若干问题的指导意见》(粤高法发(2002)X号)第十一条第一款以及《关于职工补缴社会保险费问题的通知》(佛劳社监(2001)X号)第一条的规定，上诉人的举报时效已过，故不予受理。首先，本案中劳动部门责令用人单位补缴社会保险费的行为不属于行政处罚行为，不适用《中华人民共和国行政处罚法》关于违法行为追诉时效的规定；同时，劳办发(1997)X号文第三条关于举报时效的规定针对的是查处企业对职工奖惩行为违法的问题，不是针对本案中用人单位不按规定缴纳社会保险费的违法行为；还有，粤高法发(2002)X号文第十一条第一款的规定是针对《中华人民共和国劳动法》第八十二条中当事人提起劳动仲裁时效的起算点的解释，与本案争议问题没有关联；最后，佛山市劳动和社会保障局《关于职工补缴社会保险费问题的通知》依法不能作为认定本案事实的法律依据。因此，被上诉人以上诉人举报用人单位不按规定缴纳社会保险费的违法行为超过举报时效为由，作出某予受理举报的佛禅劳社监告字(2004)X号《告知书》，认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。原审判决维持该《告知书》不当，本院予以纠正。原审判决驳回上诉人其他诉讼请求正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(三)项、第五十四条第(二)项的规定，判决如下：
一、维持佛山市X区人民法院(2005)佛禅法行初字第X号行政判决第二项；
二、撤销佛山市X区人民法院(2005)佛禅法行初字第X号行政判决第一项；
三、撤销被上诉人佛山市X区劳动和社会保障局佛禅劳社监告字(2004)X号《告知书》；
四、由被上诉人佛山市X区劳动和社会保障局对上诉人周某的举报重新作出某体行政行为。
本案一、二审诉讼费共200元，由上诉人和被上诉人各承担100元。
本判决为终审判决。
审判长谢少清
审判员杨小芸
代理审判员周某
二00五年十一月二日
书记员潘华容
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