福建省厦门市集美区人民法院
行政判决书
(2003)集行初字第X号
原告邵某某，男，X年X月X日出生，汉族，住（略），来厦期间住莲前西路X号X室，身份证编号:（略）。
委托代理人张荣鼎，福建汇德律师事务所律师。
被告厦门市公安局集美分局(下称集美公安分局)，住所地:厦门市集美区X路X号。
法定代表人范某某，局长。
委托代理人苏某某，该局干警。
委托代理人王某，该局干警。
原告邵某某不服被告集美公安分局治安管理处罚决定，于2003年5月19日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，于2003年5月21日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2003年6月4日公开开庭审理了本案，原告邵某某及其委托代理人张荣鼎，被告的委托代理人苏某某、王某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告集美公安分局于2003年4月2日对原告邵某某作出厦公集治字(2003)第X号治安管理处罚决定，对原告邵某某给予治安拘留15日的处罚。
原告诉称，2003年3月12日下午，原告在同集路TDK公司门口路段向110指挥中心报称，交警叶雄志酒后执勤。原告举报属实，被告却认定原告恶意举报，并对原告作出治安拘留15日的行政处罚决定。故请求法院撤销该行政处罚决定并由被告承担本案诉讼费用。
原告代理人提出代理意见是:1、被告据以认定叶雄志未酒后执勤的证据无效，认定原告行为构成诽谤亦缺乏相应要件，被告作出具体行政行为的主要证据不足；2、被告所查明事实与引用法律条文不相吻合，属于适用法律错误；3、治安拘留15日限制了行政管理相对人的人身自由，系行政处罚种类中最为严重的一种，须经机关负责人集体讨论，被告未经讨论便作出处罚决定，违反法定程序；4、名誉权保护属私力救济领域，被告作为公权机关在叶雄志本人未提出申请的情况下自行介入，并对原告施以处罚，系滥用职权。
被告辩称，邵某某因驾车违章被交警叶雄志处罚后心存不满，恶意投诉其执勤时满口酒气，现有多项证据表明，叶雄志并未酒后执勤。邵某某捏造事实诽谤他人的事实清楚、证据确凿。被告据此作出治安拘留15日的处罚决定，整个具体行政行为程序合法，证据充分，适用法律准确，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告于2003年5月21日向本院提出了答辩状，并提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据:一、执法程序方面:1、受理治安案件登记表、立案报告表、查破处理报告表；2、呈请传唤报告书、传唤证回执、告知笔录；3、调查处理报告、治安管理处罚审批表、处罚决定书、执行拘留通知书；4、送达笔录、申请书、保证书、呈请暂缓执行治安拘留报告书；5、厦门市公安局于2003年5月13日作出的厦公复决字(2003)第X号行政复议决定书；二、认定事实方面:6、厦门市公安局督察队(下称督察队)出具的《出警经过》说明、“110”接处警登记表二份；7、2003年3月12日16时11分、20时07分督察队二次对叶雄志所作的酒精测试结果单；8、厦门市公安局交通警察支队集美大队(下称集美交警大队)大桥中队值班安排表、集美交警大队出具的证明一份、交通违章现场记录；9、叶雄志询问笔录二份；10、邵某某询问笔录三份；11、交警吴建兵询问笔录一份、交警刘志旺、苏某民、吴其祥、林春伟出具的证明四份；12、陈林风询问笔录二份。
原告认为，一、对被告关于执法程序方面所提交的证据1—5无异议，但:1、无被投诉人即叶雄志本人要求保护其名誉权的意思表示，2、无负责人集体讨论的相关材料；二、对被告关于认定事实方面所提交的证据6—12的真实性无异议，但:1、督察队是公安系统的内部的监控部门，其所作的调查及所取得的证据仅对其内部人员有效，不能作为处罚原告的证据；2、督察队在接警后近50分钟才赶到现场，违背了厦门市公安局10分钟内到达的出警承诺，取证迟延导致酒精测试结果的证据效力丧失；3、吴建兵等五人因与当事人叶雄志系同事关系，所作的证言无效，且不能当然地排除叶雄志喝酒的可能；4、无证据表明原告有主观恶意、实施了散布行为并造成了危害后果。
针对原告的质证意见，被告补充说明如下:1、该案不属于须经负责人集体讨论决定的重大疑难案件；2、公安局10分钟到达现场的承诺是针对危及公民人身、财产安全的报警和求助作出的；3、原告在笔录中承认其对交通违章处罚不服，其投诉时又称叶雄志满身酒气，这与事实严重不符，证实不是原告主观认知错误的问题，而是其被处罚后，心存不满，遂恶意投诉；4、所有证据都是经过合法程序依法取得的，应认定为有效。
另，本院依原告申请，通知证人、鉴定人到庭。庭审过程中，证人吴某兵出庭作证，鉴定人何成光、陈伟业出庭接受了询问。
经庭审质证，本院对证据作如下确认:1、督察队作为公安系统内设机构，其向有关人员进行调查及取证之行为不应视为公安机关的取证行为，但公安机关在作出某项具体行政行为时，可将其作为证据来源之一，并结合其他证据，综合评价后予以取舍，而不应当然地否认其效力；2、厦门市公安局的10分钟到达现场的承诺，是针对危及公民人身、财产安全的重大报警和求助作出的，并不涵盖本案所涉之投诉行为，且该承诺是对公安机关履行职责的一种效率要求，不具有法律上的约束力。督察队于合理时间即40分钟内从市区赶到现场，并未故意拖延，亦不能认定为违法；3、凡是知道案件情况的单位和个人，都有作证的义务。五名交警就其所知道的事实作证，五人所作证言不因与当事人叶雄志的同事关系而当然无效。综上，原告均不能提供相应证据证明上述证据的取得违反法定程序，亦不能证明其内容失实，故本院对原告相关质证意见不予支持。被告提供的二组证据即证据1—12形成时程序合法、内容客观真实，符合法律的有关规定，具备证据的真实性、合法性、关联性，足以采信，本院予以确认。
本院根据以上有效证据及当事人的质证意见认定以下事实:2003年3月12日下午，原告邵某某驾驶车牌为闽D-（略）的皮卡车，在同集路TDK公司门口路段行驶时超车，交警叶雄志对其按违章进行处理并出具罚单。原告邵某某上车后，于15时26分通过自己的手机向“110”投诉，称叶雄志执勤时满口酒气，并对其处理不公。督察队于15时28分接到“110”指挥中心指令后，立即派工作人员前往现场并调查取证，分别于16时11分、20时07分二次对交警叶雄志用酒精检测仪进行酒精测试，经测试酒精含量均为0，叶雄志的同事亦证实其当日中午并未喝酒。据此，集美交警大队要求对举报人即邵某某进行严肃处理。2003年4月2日，被告集美公安分局根据《中华人民共和国治安管理处罚条例》(下称《条例》)第二十二条第(三)项之规定，以邵某某捏造事实诽谤他人为由，对其作出治安拘留15日的治安管理处罚决定，并于次日向邵某某送达了治安管理处罚决定书。原告邵某某不服，向厦门市公安局提出复议申请，厦门市公安局于2003年5月13日维持了集美公安分局的处罚决定。
本院认为，检举权是宪法赋予公民的基本权利，为了保障公民充分地行使这一民主权利，公民在行使检举权时，对其行为应享有充分的豁免权。因此，并不应强求其所检举的情况一定属实，国家机关亦不能仅因检举人所反映情况与事实有所出入便对其科以处罚，否则，民众对政府的信任会丧失殆尽，亦与我国的民主法治建设背道而驰。由此，交警叶雄志是否酒后执勤不影响对原告行为的定性，亦非本案的争议焦点。而被告集美公安分局据以作出治安管理处罚决定的《条例》第二十二条第(三)项规定之捏造事实诽谤他人，是指无中生有，凭空制造假情况，并进行散布，企图损害他人人格和名誉的行为。其客观方面要求有捏造事实的行为，并加以散布。本案原告邵某某因超车被认定违章并接受处罚后，通过法定的途径、特定的渠道，用自己的手机实名向“110”指挥中心举报叶雄志酒后执勤，并等待公安机关的处理结果。对此，被告集美公安分局不能提供证据证明原告曾就此事在社会上广为宣传，实施散布行为，或多次、反复举报，无理纠缠。考察原告的行为，缺乏“诽谤他人”的法律事实。故被告集美公安分局认定原告邵某某捏造事实诽谤他人的主要证据不足。
另，治安管理处罚的种类有三，即警告、罚款及拘留，在具体案件中，应依照《中华人民共和国行政处罚法》(下称《处罚法》)第四条第二款之规定即“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”具体选择适用。被告在对原告作出治安管理处罚决定时，适用了拘留这一限制相对人人身自由的种类，并取15日上限，可推断被告认为原告有重大违法行为，应给予较重的行政处罚。根据《处罚法》第三十八条第二款之规定:“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”但被告未能提供相应证据证明，该案在作出处罚决定前曾经负责人集体讨论，违反了法定程序。
再，被告所提交的证据中，均无被投诉人即叶雄志本人要求保护其名誉权的意思表示，仅有“集美交警大队要求对该举报人进行严肃处理”的表述。然而，名誉权因其所具有的人身权性质，与特定的公民或者法人的人格尊严相互关联，密不可分，不能转让亦不能由他人代为行使，集美交警大队不能代替叶雄志提出保护其名誉权的要求。被告在叶雄志本人未提出申请的情况下，未尽注意义务，受理了不应当受理的案件，并介入调查，对原告施以处罚，属滥用职权。
综上，本院认为，被告集美公安分局对原告邵某某作出的治安管理处罚决定主要证据不足，违反法定程序，滥用职权。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1、3、5目之规定，判决如下:
撤销厦门市公安局集美分局2003年4月2日作出的厦公集治字(2003)第X号治安管理处罚决定。
本案案件受理费人民币100元由被告集美公安分局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。
审判长江鸿斌
审判员宋一心
审判员徐文成
二○○三年六月二十日
书记员庄鹏
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