上诉人（一审原告）孙某某，男，X年X月X日出生，汉族，住（略）。
委托代理人吴志美，驻马店市“148”法律服务所（略）。
被上诉人（一审被告）泌阳县国土资源局。
法定代表人赵某，局长。
委托代理人范某某，泌阳县国土资源局（略）。
一审第三人泌阳县外贸食品厂破产清算组。
负责人杜某某，该清算组组长。
委托代理人张某某，男，X年X月X日出生，汉族，干部，住（略）。
上诉人孙某某因土地行政撤销一案，不服泌阳县人民法院（2010）泌行初字第X号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2011年1月21日公开开庭审理了本案。上诉人孙某某的委托代理人吴志美，被上诉人泌阳县国土资源局委托代理人范某某，一审第三人的委托代理人张某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2008年11月7日泌阳县国土资源局向孙某某作出泌政土（2008）X号《关于撤销孙某某国有土地使用权出让合同的通知》，其内容为：经查，泌阳县国土资源局与你签订的《泌国土出（2006）X号》土地出让合同，根据的是驻马店市中级人民法院（2006）驻民一初字第X号民事判决书、你与泌阳县外贸牛羊定点屠宰厂签订的协议。收到《泌阳县外贸食品厂破产清算组要求撤销孙某某x号土地使用证的申请》后，组织人员到外贸总公司、泌阳县外贸食品厂、泌阳县牛羊定点屠宰厂进行了调查取证，查明：泌阳县外贸食品厂与泌阳县牛羊定点屠宰厂属租赁关系，不是一个法律主体，该宗地权属属泌阳县外贸食品厂，泌阳县牛羊定点屠宰厂无权处置，因此，撤销你持有的《泌国土出（2006）X号》土地出让合同。如不服本通知，可自接到本通知之日起60日内向县人民政府或上一级人民政府土地管理部门申请行政复议，或依法向人民法院提起行政诉讼。
一审法院审理查明，2004年7月17日泌阳县对外经济贸易总公司投资30万元，经县工商局审核批准成立泌阳县外贸牛羊定点屠宰场，并任命胡海印为该场场长。因该场无设备，2004年9月15日与泌阳县外贸食品厂签订了租赁合同书，将位于县X路X路东的外贸食品厂厂房、机房、冷库、吊宰车间、仓库、加工车间等范某内的土地使用权一并租赁，期限为8年到2012年9月30日至。县外贸食品厂1993年以本厂冷库和土地使用权作抵押担保，从县工商银行两次借款90万元，后该债权被转移给河南金成资产管理有限公司。因该食品厂无力清偿债务，驻马店市中级人民法院于2006年7月6日作出(2006)驻民一初字第X号民事判决书，限外贸食品厂于判决生效后10日内偿付欠款90万元，如无现金应以抵押物作价抵偿欠款。2006年7月30日孙某某以甲方河南金成资产管理有限公司的名义与乙方泌阳外贸牛羊定点屠宰场，订立了执行和解协议，该协议注明金成公司不再申请对乙方财产强制执行，乙方自愿将外贸食品厂院内位于冷库西端的(南北长38米，东西宽28米)土地使用权转给甲方，以抵所偿还借款90万元，互不找钱。2006年10月1日孙某某写出土地登记申请，注明土地座落在县X路南段东侧，面积1064平方米，变更简要说明一栏为土地是我于1967年购买，于2006年办理出让手续。2006年12月16日泌阳县国土资源局给孙某某办理了泌国土出(2006)X号国有土地使用权出让合同。2008年外贸食品厂清算组向县政府写出要求撤销孙某某x号土地证的申请。泌阳县国土资源局于2008年11月7日作出泌国土(2008)X号文“关于撤销孙某某国有土地使用权出让合同的通知”，将孙某某持有的泌国土出(2006)第X号土地出让合同，予以撤销。孙某某不服于2009年1月12日向驻马店市国土资源局申请行政复议，同年3月9日驻马店市国土资源局作出驻国土复决字(2009)X号行政复议决定书，维持了泌阳县国土资源局所作出的泌国土(2008)X号关于“撤销孙某某国有土地使用权出让合同的通知”。孙某某不服于2010年4月7日向法院提起行政诉讼。
一审法院认为，孙某某以河南金成资产管理有限公司的名义，以驻马店市中级人民法院(2006)驻民一初字第X号民事判决书为依据与泌阳县外贸牛羊屠宰场签订了执行和解协议书后，向泌阳县国土资源局提出申请，经其审查并交纳了相应的土地使用权出让金后，签订了国有土地使用权出让合同。现泌阳县国土资源局以该宗地权属属外贸食品厂，泌阳县牛羊定点屠宰厂无权处置为由将该出让合同撤销，孙某某认为侵犯其合法权益，提起行政诉讼，符合行政诉讼法关于原告主体资格的相关规定，其是本案适格的原告。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督捡查”的规定，泌阳县国土资源局有权对土地使用权的出让、出租、转让、抵押进行检查、监督，并享有维持和撤销的权利，是法律、法规赋予被告的职权。其作出撤销国有土地使用权的行为属可诉的具体行政行为。泌阳县国土资源局在受理外贸食品厂破产清算组要求撤销孙某某土地使用证的申请后，经过调查相关材料，核实没有土地使用权的外贸牛羊定点屠宰场与金成资产管理有限公司签订了执行和解协议，由此造成泌阳县国土资源局2006年与孙某某所签订国有土地使用权出让合同的事实不清，证据不足。泌阳县国土资源局依照有错必纠的原则作出泌国土（2008）X号“关于撤销孙某某国有土地使用权出让合同的通知”，于法有据。孙某某请求撤销该通知理由不足，不予支持。泌阳县国土资源局的辩称和泌阳县外贸食品厂破产清算组述称孙某某起诉超过起诉期限，但未当庭举出相关证据加以证明，其辩称、述称理由不足，不子采信。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，判决驳回孙某某的诉讼请求。
上诉人孙某某不服一审法院判决上诉称，1、泌阳县国土资源局撤销土地出让合同的行为属于越权行为。根据《中华人民共和国城镇国有土地出让转让暂行条例》和《河南省城镇国有土地出让转让管理规定》的规定，县级人民政府土地管理部门代表县人民政府与土地受让方签订出让合同。土地出让合同就其本质来讲仍旧属于民事合同的一种，合同双方当事人的法律地位是平等的。根据《合同法》的规定合同的效力应当有审判机关通过审判程序确定其效力。民事合同的撤销也应当通过法院以民事诉讼的方式来解决。泌阳县国土资源局作为合同的一方无权自行撤销合同。《中华人民共和国城镇国有土地出让转让暂行条例》第六条虽然规定了县级以上人民政府土地管理部门对于土地使用权的出让、转让进行监督。但是并没有赋予其对土地出让合同的撤销权利。原审判决对县级人民政府土地管理部门的监督检查权扩大为维持和撤销的权利缺乏法律依据。2、原判认为签订土地出让合同的事实不清是错误的。签订土地出让合同的前提是县级人民政府已经取得了该片土地的使用权。取得的方式包括征收等多种方式。没有取得该片土地的使用权则无权出让。至于河南金诚资产管埋有限公司与泌阳县外贸食品厂是否签订划拨土地使用权的转让与国有土地使用权的签订之间没有必然的因果联系。所以原判决把泌阳县外贸食品厂与河南金城资产管理公司之间的关系联系起来的做法并把这作为签订出让合同前提很明显是混淆了两个不同的法律关系。基于上述理由，泌阳县人民法院的判决缺乏法律依据，泌阳县国土资源局撤销出让合同的通知属于越权行为。请求依法撤销泌阳县人民法院的判决并撤销泌阳县国土资源局撤销出让合同的通知。
被上诉人泌阳县国土资源局答辩称，1、土地出让合同是行政合同。行政合同是行政职能部门为方便管理，与管理对象签订的协议，这种合同是行政部门为实现管理目的签订的，不是民事合同。《土地出让转让暂行条例》14条，行政机关有权单方解除出让合同。2、泌国土[2006]X号出让合同依据的事实是金城与牛羊定点屠宰厂签订的“执行和解协议”，但该协议主体不对，使用该宗土地的是泌阳县外贸食品厂，牛羊定点屠宰厂不能代表外贸食品厂。该协议也没食品厂公章。所以[2006]X号出让合同所依据的事实错误，应予撤销。且孙某某土地申请表上注明“该土地是我1967年购买的”。上诉人的这一行为性质是严重的诈骗行为，其土地来源不合法。3、[2006]X号出让合同程序错误。该宗土地是划拨给外贸食品厂，有明确的使用主体。依据无效的的“执行和解协议”就出让给上诉人，严重违背土地管理法规定。4、泌国土[2008]X号通知撤销[2006]X号出让合同认定实事清楚，程序合法。5、上诉人至今未收到驻马店市土地局的复议决定，没有起诉的依据和基础。上诉人对[2008]X号文不服，提起复议后，近两年一直末向驻马店市国土资源局领取复议决定书，其行政诉讼标的[2009]驻国土X号文及[2008]泌国土X号文对上诉人还未产生效力，其起诉不能成立。请求依法驳回上诉人的起诉，维持一审判决。
一审第三人外贸食品厂破产清算组述称，孙某某对泌阳县人民法院(2010)泌行初字X号判决提起上诉的理由不成立。上诉人的第一个理由认为土地出让合同是民事合同，不能成立。2、上诉人取得的土地使用权的前提是政府己取得了这片土地的使用权。这片土地是县政府74年通过征收把集体土地所有权变为国家所有，把使用权交给了外贸食品厂使用，至今仍为食品厂使用，并没有收回使用权，所以泌阳县国土资源局撤销孙某某的土地出让合同，驻马店市国土资源局依法维持，是合情合理合法的，认定事实清楚。孙某某的出让合同的法律依据与事实不符，具有欺诈行为。根据孙某某提供出让合同的依据是(2006)中院X号判决得来的，这种说法是缺乏法律依据，X号判决的法律主体是泌阳外贸食品厂欠金城国有资产管理公司的债务，有权使用X号判决是金城公司，孙某某不是X号判决的法律主体，无权使用。所以上诉人提供的证据与事实不符。所谓的“执行和解协议”，鉴订双方没有食品厂参加，外贸牛羊定点屠宰厂租赁食品厂土地使用，与食品厂没有继受关系，有工商登记为证，牛羊定点屠宰厂无权鉴订协议。孙某某又称他的土地是他67年购买的，与事实不符。该宗土地在没有政府收回使用权的情况下，任何单位和个人无权处理。请求依法驳回孙某某的上诉请求，维持泌阳县人民法院（2010）泌行初字第X号行政判决。
二审法院经审理查明的事实与一审基本一致。
另查明，孙某某2010年4月在泌阳县外贸食品厂破产清算组诉驻马店市人民政府行政复议决定一案中，得知驻马店市国土资源局已作出复议决定后，同月7日向法院提起行政诉讼。
本院认为，2006年泌阳县国土资源局与孙某某签订泌国土出（2006）X号国有土地使用权出让合同后，2008年11月7日，泌阳县国土资源局又作出泌国土[2008]X号《关于撤销孙某某国有土地使用权出让合同的通知》，撤销孙某某持有的泌国土出（2006）X号国有土地使用权出让合同。经庭审，泌阳县国土资源局未能提供出有职权撤销土地使用权出让合同的法律依据。因为，国土资源部门提供的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条，也未明确规定国土资源部门享有撤销国有土地使用权出让合同的职权。根据2004年《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》及2008年最高人民法院规定施行的《民事案件案由规定》，将土地出让合同纠纷规定为民事纠纷，属于民事诉讼法调整的范某。因此，泌阳县国土资源局认为签订的土地出让合同有问题，可以通过民事诉讼解决，而自行一方将签订的土地出让合同撤销，法律依据不足，其作出的行政行为，本院不予支持。一审法院判决驳回孙某某的诉讼请求不当，属适用法律错误，应予改判。上诉人孙某某认为泌阳县国土资源局超越职权作出行政行为理由正当，其上诉请求本院予以支持。被上诉人泌阳县国土资源局答辩认为其有权单方解除土地使用权出让合同依据不足。至于驻马店市国土资源局在未送达复议决定书给孙某某情况下孙某某就起诉。经查，孙某某未直接收到复议决定是事实，但在其它诉讼中实际知道复议决定内容并获得复议决定的复印件，起诉认为侵犯其合法权益，提起行政诉讼，符合行政诉讼的起诉条件。所以，泌阳县国土资源局的辩称理由不足，其请求本院不予支持。一审第三人外贸食品厂破产清算组的述称请求理由不足，本院亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉诉法》六十一条第（二）项，第五十四条第（二）项第4目之规定，判决如下：
一、撤销泌阳县人民法院（2010）泌行初字第X号行政判决；
二、撤销泌阳县国土资源局2008年11月7日作出的泌国土[2008]X号《关于撤销孙某某国有土地使用权出让合同的通知》。
诉讼费50元，由泌阳县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长刘战
审判员于发安
审判员王蓉
二0一一年二月二十四日
书记员李静
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