上诉人（原审原告）刘某甲，男，生于1943年8月2日，土家族，重庆市石柱土家族自治县人，农民，住（略）。
委托代理人谭某文，重庆海证律师事务所律师。
委托代理人肖某来，重庆海证律师事务所律师助理。
被上诉人（原审被告）石柱土家族自治县X乡人民政府（下称万朝乡政府）。
法定代表人谭某乙，该乡代理乡长。
委托代理人唐某某，石柱县人民政府法制办公室公务员。
委托代理人彭波、石柱县人民政府法制办公室公务员。
原审第三人石柱土家族自治县交通局（下称石柱县交通局）。
法定代表人谭某丙，该局局长。
委托代理人刘某伟，重庆律缘律师事务所法律工作者。
原审第三人石柱土家族自治县国土资源和房屋管理局（下称石柱县土房局）。
法定代表人冉某某，该局局长。
委托代理人刘某丁，石柱县土房局公务员。
原审第三人石柱土家族自治县X乡X村兴阳组（下称万康村X组）。
负责人刘某戊，该组组长。
原审第三人石柱交通建设总公司。
法定代表人谭某己，该公司经理。
委托代理人刘某伟，重庆律缘律师事务所法律工作者。
上诉人刘某甲因万朝乡政府作出的《关于万朝乡江阳坝-磨子老河坝互通连接路建设占地拆迁补偿意见》（下称《拆迁补偿意见》）一案，不服石柱土家族自治县人民法院（2008）石法行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2008年12月26日公开开庭审理了本案。上诉人刘某甲及其委托代理人谭某文、被上诉人万朝乡政府的负责人谭某乙、委托代理人唐某某、彭波、原审第三人石柱县交通局、石柱交通建设总公司共同的委托代理人刘某伟、原审第三人石柱县土房局的委托代理人刘某丁到庭参加了诉讼，原审第三人万康村X组经合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，石柱县发展计划委员会于2005年9月16日作出石计(2005)X号《关于石柱县万朝至忠县磨子互通连接线工程可行性研究报告的批复》，同意按三级技术标准新建石柱县万朝至忠县磨子互通连接线公路，项目业主为石柱交通建设总公司，总投资4200万元。之后，万朝乡X村堰龙组、兴桥组、阳合组、江阳组等组织村X路建设的有关事项进行了“一事一议”。2007年5月l5日，万朝乡政府为确保互通连接路的顺利建设，作出万府发(2007)X号即《迁补偿意见》。该《拆迁补偿意见》称互通连接路X路的附属工程建设，不属高速路建设，仅属于地方经济和社会发展的基础设施建设和社会公益事业，其占地补偿只能参照相关标准，并结合实际情况予以适当补偿，即耕地每亩补偿6000元，林地每亩补偿3000元。对此补偿标准刘某甲认为过低即提起行政诉讼，请求撤销万朝乡政府作出的万府发(2007)X号《拆迁补偿意见》。
一审法院审理认为，根据石柱县发展计划委员会石计(2001)2lX号文件《关于石柱县万朝至忠县磨子互通连接线工程可行性研究报告的批复》第一条即：“为加快通村X路建设，同意新建石柱县万朝至忠县磨子互通连接线公路”的批复精神，万朝乡至忠县X乡的互通连接线公路X村X路X村X路。《重庆市X路建设管理办法》第四条规定：“农村X路建设应当由地方人民政府负责。其中，乡道由所在乡(镇)人民政府负责建设；在当地人民政府的指导下．村X村民委员会按照村民自愿、民主决策、一事一议的方式组织建设。”《重庆市X路建设管理办法》第七条规定：“各区县、乡镇人民政府负责辖区X路X组织、实施、资金筹集、考核、协调等具体工作。”根据上述规定精神，被告万朝乡政府落实专人负责，并派人到该连接路建设涉及的村、组召开村民大会，由村民按照自愿、民主决策、一事一议方式进行表决．绝大多数村民都同意该连接路的占地、山林不予补偿，同意在本组内进行土地调整，该举措符合重庆市政府渝府发(2006)X号文件《关于加快重庆农村X路发展的通知》第十三条的规定精神。万朝乡政府为确保该连接路的顺利建设，作出的《拆迁补偿意见》并无不当。该文件中虽然涉及占地补偿标准内容，但主要内容是部署互通连接路X组织领导等问题，符合《重庆市X路建设管理办法》第七条的规定精神，而且万朝乡政府已按照该文件确定的补偿标准对沿线的两个村、七个组约411余户村民进行了实际补偿兑现。作为农村X村道公路建设，属乡(镇)村公共设施和公益事业建设，并经村民一事一议、民主决策议定，因此，万朝乡政府作出的适当补偿标准符合相关法律规定。原告刘某甲认为万朝乡政府作出的《拆迁补偿意见》不符合石柱府发(2006)X号文件规定的问题，因石柱县人民政府石柱府发(2006)X号文件规定的是农村征地补偿安置标准，不是村X路占地的补偿标准，而原告刘某甲之诉请属于村X路建设占地的补偿范畴，不适用石柱府发(2006)X号文件规定的补偿标准。故刘某甲的起诉理由不成立。依照最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第五十六条第三、四项之规定，遂判决：驳回原告刘某甲要求撤销被告石柱土家族自治县X乡人民政府2007年5月15日作出的《关于万朝乡江阳坝至磨子老河坝互通连接路建设占地拆迁补偿意见》的诉讼请求。
上诉人刘某甲上诉称：1、村X路是指连接行政村X村之间的公路，其建设用途是用于方便村X村民之间的交通，其建设标准和要求不严格，无须市、县计划委员会立项审批。而新建的公路是万朝乡连接高速公路的互通连接线，属于忠石高速公路X组成部分，该连接公路经重庆市X路局、重庆市计划发展委员会和石柱县计划发展委员会批准立项修建的三级公路。因此，原审法院认定该公路X村X路错误；2、上诉人请求撤销的是万朝乡政府作出的《拆迁补偿意见》，而原审法院确判决驳回其诉讼请求，属适用法律错误；3、万朝乡政府作出的《拆迁补偿意见》违反了《中华人民共和国土地管理法》第47条、《重庆市土地管理办法》第39条以及《重庆市征用土地青苗费、附着物补偿规定》第16条的规定，依法应当撤销；4、占用其地修建的连接公路并非只是上诉人所在村X村民受益，受益面还包括其它乡、村村民，因此，该公路X组的公共设施和公益事业。请求撤销石柱土家族自治县人民法院作出的（2008）石法行初字第X号行政判决；撤销万朝乡政府作出的《拆迁补偿意见》。
被上诉人万朝乡政府辩称:1、争议公路是按一般山重三级技术标准修建的，其性质属通村X路。在该公路修建前已按照村民自愿、民主决策、一事一议的方式经沿线绝大多数村X村民代表同意，该公路X村民的基础、公益设施。因此，依照《中华人民共和国土地管理法》第65条的规定，只能在给予适当补偿的原则下占用土地；2、根据《重庆市X路建设管理办法》第4条、第7条、交通部《农村X路建设管理办法》第23条以及《中华人民共和国土地管理法》第65条、《重庆市土地管理规定》第36条的规定，其作出的《拆迁补偿意见》和在该《拆迁补偿意见》中作出的补偿标准并无不当；3、该《拆迁补偿意见》是针对不特定对象发布，系可以反复适用的行政规范性文件，属抽象行政行为，人民法院不应受理此案。请求驳回上诉人刘某甲的起诉。
原审第三人石柱县交通局、石柱县土房局、万康村X组、石柱交通建设总公司均未提交书面答辩状。
万朝乡政府在一审中向一审法院提交了作出具体行政行为的证据、依据：1、石计(2005)X号文件、石计(2005)X号文件，证明所修之公路X村X路。2、万府发(2007)X号《拆迁补偿意见》。证明其作出的补偿标准符合相关规定。3、石交局(2007)X号文件。证明该公路的包干经费是350万元。4、该公路X村X组即万朝乡堰龙、老河、兴桥、阳合、责田、江阳组与其农户签订的的协议、同意书及其会议记录，证明该公路建设经过了村民“一事一议”的程序。5、补偿领款收据，证明占地村民同意拆迁补偿方案，并实际领取该补偿款。6、法律、法规及规范性文件，证明其有权制定占地补偿方案以及制定的补偿标准符合相关规定。刘某甲对上列证据质证认为：证据1只能证明该公路X村道，而是高速公路X路，万朝乡政府既无权作出占地补偿标准，其作出的补偿标准也不符合相关规定，且自己至今未领取补偿款。该公路和建设业主也不是乡X村民委员会，而是石柱交通建设总公司，但对证据的真实性、关联性无异议。其他第三人对万朝乡政府提交的证据均无异议。
刘某甲向一审法院提供的证据、依据有：l、万朝乡人民政府答复，证明其不服《拆迁补偿意见》，要求依照法律规定的标准给予补偿。2、《中华人民共和国公路法》、《中华人民共和国土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《中华人民共和国土地承包法》、《中华人民共和国物权法》，证明被上诉人万朝乡政府不是作出占地补偿标准的主体，且作出的补偿标准不符合相关规定。万朝乡政府和第三人以刘某甲提交的证据的真实性、关联性均无异议，但认为不能证明其主张。
经庭审质证，一审法院对上列证据作出如下确认：万朝乡政府提供的1、2、3、5证据具有真实性、合法性、关联性，予以采信。证据4中部分的证实内容不清楚，不能证明该公路在修建前上诉人所在组进行了“一事一议”的事实，不予采信。对会议记录的真实性，予以采信；对刘某甲提交的证据未作认证。
在二审中上诉人刘某甲又提交了“补偿款里的玄机”及其光盘，证明被上诉人万朝乡政府违规截留占地补偿资金的事实以及修建的公路X村道，其被占之地应按国家规定的征用标准予以补偿。被上诉人万朝乡政府质证认为，该证据只能说明被上诉人在使用资金上有违规现象，但不能证明争议公路X村道。原审第三人均认为该证据与上诉人刘某甲的诉讼的请求无关。该证据虽然客观、真实，来源合法，但与本案争议的标的不具有关联性，本院不予采信。
一审中当事人提供的证据材料已随案移送至本院，经审查，一审判决对前述证据的认证正确，本院予以确认。二审判决对事实的认定与一审判决无异。
本院认为，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，法律适用正确，上诉人的上诉理由不成立：
一、根据被上诉人万朝乡政府提供其堰龙、老河、兴桥等村X村民签订的村X路占用土地、林地协议、村X村民代表大会的会议记录、村X组出具的《同意书》（即同意占用其地修建公路）、各村X路占地补偿款的兑现表等有效证据和《重庆市X路建设管理办法》第二条的规定，上诉人刘某寿被占之地上的公路X村X路：一是该条所指的村X路是指由乡（镇）通达行政村X路”。该公路正是其通达各村X组之间的公路；二是在该公路修建前，所在村X组即召开了村民代表大会，对此进行了民主决策，随后又领取了应得的补偿款，其组织形式符合《重庆市X路建设管理办法》第四条，即“按照村民自愿、民主决策、一事一议”的作法。其中虽然包括上诉人在内，也有部份村民未同意，但按照民主决策的原则规定，只要是多数人同意即可，并不要求百分之百的人都同意，事实上要达到百分之百的同意也是不可能的。至于上诉人认为，村X路勿需有关部门的立项批复，该公路既已经有关部门的立项批复，就不应是村X路的理由亦不成立。根据国家发展计划的有关规定，凡属国家财政投入的项目，均应经立项批复程序。因此，工程项目的立项审批，并不能作为划分是乡X村道依据。随着国家经济的发展和人们对道路质量的需求，村民委员会自行组织建设的现象必将逐步由国家投入，就目前而言不少村道也未必都是村民委员会自行组织建设。
二、根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，乡级人民政府是没有收回集体土地使用权和作出土地补偿标准的权利的。被上诉人万朝乡政府在其作出的《拆迁补偿意见》中，对占地补偿问题也一并作出了规定，确有不当之处，但主要方面则是对组织领导、工程质量等问题所作出的规定，其内容与《重庆市X路建设管理办法》第四条的规定并不矛盾。因此，基于该公路修建前即已取得绝大多数村民的同意，并已实际领取了占地补偿款的事实，该《拆迁补偿意见》可不必撤销。
至于上诉人认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，为了乡（镇）、村公共设施和公益事业建设，需要收回村民土地使用权的，只能由农村X组织收回，而非由被上诉人万朝乡政府收回；该公路不属于万朝乡的公共设施和公益事业，因其受益主体不仅限于本村村民，还包括其他乡、村X村民的理由亦不成立：一是被上诉人万朝乡政府所作出的《拆迁补偿意见》，并不是以其名义收回该土地使用权，而是为了平衡该公路X组之间和被占土地户之间的关系所采取的措施；二是对于村X路的定义，就目前来说只是相对于乡X路、县X路的建设规模、土地的来源不同，就其项目的确定和资金的来源等方面是一致的。因此，作为公共设施的村X路不应当，也不可能只能由其本村村民受益。
被上诉人万朝乡政府答辩称其作出的《拆迁补偿意见》属于抽象行政行为的范畴，人民法院不应受理的理由也不成立：所谓抽象行政行为是针对不特定的人作出的可以反复适用的规范性行为，就《拆迁补偿意见》而言，其所指向的对象是特定的，即“万朝乡江阳坝—磨子老河坝互通连接路”一段，其内容也是不能反复适用的。因此，被上诉人万朝乡政府答辩请求亦不能支持。
综上所述，原审法院判决正确，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘某甲负担。
本判决为终审判决。
审判长冉某红
审判员周平
代理审判员秦中勉
二ОΟ九年四月十六日
书记员苏锦华
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