福建省宁德市中级人民法院
行政判决书
(2000)宁中行终字第X号
上诉人(原审原告)宁德市蕉城区X镇X村民委员会。
法定代表人陈某甲，村民委员会主任。
委托代理人林其枚，福建宁德闽福宁律师事务所律师。
委托代理人孙某某，男，1959年4月出生，汉族，宁德市人，住（略），系宁德市蕉城区X镇X村民。
被上诉人(原审被告)宁德市蕉城区人民政府(原为宁德市人民政府，以下均称蕉城区人民政府)。
法定代表人陈某乙，区长。
委托代理人叶某，宁德市蕉城区人民政府办公室副主任。
委托代理人崔某某，宁德市蕉城区人民政府办公室法制科副科长。
第三人宁德市蕉城区X镇X村民委员会。
法定代表人雷某某，村民委员会主任。
委托代理人蔡作斌，福建宁德宁民律师事务所律师。
上诉人蕉城区X镇X村民委员会因不服蕉城区人民政府宁政(1999)文X号处理决定和宁署复决字(1999)字X号复议决定一案，不服宁德市蕉城区人民法院(2000)宁行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原审原告仓西村委会的委托代理人林其枚、孙某某，原审被告蕉城区人民政府的委托代理人叶某、崔某某，第三人雷某村委会的法定代表人雷某某及其委托代理人蔡作斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，1979年西坡塘围垦堵口后，海水流速变缓淤积逐年形成现在的一片新生滩涂，该滩涂内有三条港沟，西边叫“闸门港”、中间叫“中港”、东边叫“鸡公港”，政府从未将此滩涂确权给任何集体或个人使用。原审认为，该纠纷滩涂系新生滩涂，且未经政府确权，被告为了便于生产管理依职权作出的处理决定，事实清楚，证据充分，程序合法。复议决定系地区行政公署作出的，原告要求撤销被告处理决定的同时也要求撤销复议决定没有理由和依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项和最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定作出判决：1、维持被告蕉城区人民政府1999年10月3日作出的宁政(1999)文X号关于闸门港中港鸡公港滩涂确权的决定；2、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费三百元，由原告负担。
原审原告蕉城区X镇X村委会不服向本院提起上诉认为：1、政府确权范围与争议范围不一致属事实不清；2、蕉城区人民政府对争议滩涂已作出生效的宁政(1997)文X号处理决定现又作出宁政(1999)文X号处理决定，属重复作出。
被上诉人和第三人答辩认为，1、被答辩人的上诉理由违背客观事实、混淆是非；2、宁政(1997)文X号文被撤销于法有据，请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明：上诉人、被上诉人向法庭提交的主要证据和法律法规依据有：1、漳湾镇人民政府《关于要求处理鸡公港中港海埕纠纷的报告》；2、1997年12月6日漳湾镇X村民请求撤销X号文的紧急情况报告；3、1997年3月20日漳湾镇X村X村村民《关于要求解决滩涂纠纷的报告》；4、蕉城区政府在作出宁政(1999)文X号文之前对刘永保、陈某栋、兰官兴、陈某禄、陈某德、陈某仁、钟细玉等七人的询问笔录；5、1986年10月12日雷某村委会与田螺村联合体签订的关于《围垦是塘与养虾的合同》及虾塘面积位置示意图复印件；6、蕉城区人民政府宁政(1997)文336《关于漳湾镇X村田螺、大洋自然村X村熨斗自然村海埕纠纷处理决定书》；7、蕉城区人民政府宁政(1997)文X号《关于中止执行“宁政(1997)文X号”文的通知》；8、蕉城区人民政府宁政(1998)文X号关于中港、鸡公港海埕纠纷的处理决定；9、蕉城区人民政府宁政(1999)文X号《关于撤销“宁政(1997)文X号”文件的通知》；10、蕉城区人民政府文件签收单；11、漳湾镇人民政府作出的宁漳(1997)X号《关于熨斗自然村与田螺大洋自然村海埕使用权属纠纷的处理意见书》；12、宁德县“两滩”办公室于1984年8月制作的宁德县X乡(镇)仓西、门下村养殖户联合体承包滩涂、水面登记表；13、蕉城区人民政府(1997—65)关于研究漳湾镇X村大洋、田螺自然村X村熨斗自然村海埕纠纷问题的《专题会议纪要》；14、1990年和1992年仓西村熨斗生产队与宁德八都云淡村村民签订的关于承包岐寻埕转为纤鱼网的协议书复印件及承包时上交村委会管理费的收据复印件；15、仓西村X村于1997年8月请求撤销漳湾镇政府宁漳政(1997)X号关于熨斗自然村与田螺大洋自然村海埕使用权属纠纷的处理意见的行政起诉状；16、1997年9月20日仓西村X村申请蕉城区人民政府确认熨斗海埕的申请书；17、仓西村X村村民王伏胜、孙某文、孙某武、孙某某等四人于1992年、1996年两次要求落实海滩所有权的报告复印件；18、《中华人民共和国土地管理法》、19、《中华人民共和国渔业法》；20、宁德地区行政公署宁署复决字(1999)第X号复议决定书。
证据1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、18、19、20为被上诉人在一审庭审前提供并经一审庭审质证。证据1、2、3、6、7、8、9、10、18、19、20，上诉人和第三人对其真实性和所证明的事实没有异议，为有效证据和依据。上诉人对证据4有异议，认为该证人证某与第三人或上诉人之间均存在利害关系，不能作为证据使用。经审查，该证据系被上诉人为证实该纠纷滩涂否新生滩涂所作的调查，部分证人属某纷双方村民，但该七份证据之间并无矛盾，可以作为证据使用；上诉人对证据5为复印件没有提出异议，但认为所证明的围塘事实不存在，不具有证明力。经审查，该证据系1986年雷某村委会与田螺村联合体签订的拟在该纠纷滩涂围垦养虾的合同，该合同有漳湾镇多种经营办公室盖章，可以证明雷某村委会在1986年就对纠纷滩涂申请使用权的事实，该证据具有证明力。证据11、12为被上诉人在二审庭审中提交，依据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条第二款的规定，该证据不具有证明力，不能作为证据和依据使用。证据15、16、17为上诉人在一审庭审时提交并经一审庭审质证。证据15证实了起诉的情况，具有真实性，且各方均无异议，可以采信。被上诉人对证据16证明的申请事实有异议。庭审中上诉人无法提供该申请书已递交被上诉人的事实依据，被上诉人异议成立，该证据不予采信。证据17证明上诉人早于1992年就请求落实该纠纷海埕所有权的事实，被上诉人有异议，经审查，该请求报告不属于上诉人仓西村委会所为，且报告内容也未明确系向被上诉人请求，不能作为证实上诉人在1992年有申请被上诉人落实纠纷海埕的事实依据。证据13、14为上诉人在二审庭审时提交并经二审庭审质证。证据13系蕉城区人民政府的会议纪要，其真实性三方均无异议，该证据证实蕉城区人民政府曾经对该海埕处理进行过研究，具有真实性，可以采信。证据14系1990年和1992年仓西村熨斗生产队将纠纷滩涂发包给宁德八都云淡村村民岐寻和纤鱼网的协议书复印件，对该证据的真实性和证实该海埕在1990年和1992年曾被仓西村熨斗生产队发包给他人岐寻和纤鱼网的事实被上诉人和第三人未提出异议，且该证据证实纠纷海埕在1990年和1992年时部分地方仍属自然采集海产品的岐寻埕而非人工投资开发的养蛏滩涂，其内容与其他有效证据之间并无矛盾，可以采信。上诉人认为，该证据同时也证明了该海埕在1990年时就已由其开发使用，但从合同的内容看，当时的海埕仍属自然繁殖的寻蛏，而非人工开发的滩涂。以自然繁殖的海埕发包给他人的事实，不能证明属其开发使用的事实，理由不足，不予采信。
上述证据证明了以下事实：位于宁德市蕉城区X镇X村、仓西村附近熨斗塘外红树林丛、大米草土坎及712油库临海围墙外海域，因西坡塘于1979年围垦堵口受到影响。海水流速变缓逐年形成淤积与原有零星滩涂和荒滩连成现有新生滩涂，该滩涂在形成过程中仓西村X村各村村民均有在该滩涂内自然采集海产品和进行零星生产作业。新生滩涂因位于两行政区域同，因占有和使用该滩涂两村时有纠纷。但两村X村民对新生滩涂和新生滩涂形成前的零星滩涂和荒滩均未依法取得所有权和使用权。1986年雷某村拟围垦养虾申请使用该滩涂因资金不足未果；1990年、1992年仓西村熨斗生产队曾两次将该区域的荒滩承包给宁德市X镇X村民岐寻纤鱼网，仓西村委会虽收取了管理费，但未向有关部门申报使用权，也未投资开发该滩涂。1997年2月1日漳湾镇人民政府为解决纠纷滩涂的使用权作出宁漳(1997)X号《关于熨斗自然村与田螺大洋自然村海埕使用权属纠纷的处理意见》，仓西村X村不服提起诉讼，宁德市人民法院于1997年8月28日以没有法律依据为由作出(1997)宁行初字第X号行政判决，撤销漳湾镇人民政府作出的宁漳(1997)X号处理意见书。蕉城区人民政府于1997年1l月21日召开专题会议作出研究该海埕纠纷的会议纪要，同年12月2日蕉城区人民政府作出宁政(1997)文X号《关于漳湾镇X村田螺、大洋自然村X村熨斗自然村海埕纠纷处理决定》，该处理决定送达后发现有误，又于同年12月26日作出宁政(1997)文X号《关于中止执行“宁政(1997)文X号”文的通知》，并于1998年5月18日作出宁政(1998)文X号《关于中港、鸡公港海埕纠纷的处理决定》，仓西村委会不服该决定提起诉讼，宁德市蕉城区人民法院于1998年作出判决撤销该决定。蕉城区人民政府于1999年9月30日作出宁政(1999)文X号《关于撤销“宁政(1997)文X号”文件的通知》，并于同年10月3日作出宁政(1999)文X号《关于闸门港中港鸡公港滩涂确权的决定》，该决定认定，位于熨斗塘外红树林丛、大米草土坎和712油库围墙以北的闸门港、中港、鸡公港滩涂系新生滩涂，解放以来政府从未将此区域滩涂确权给任何集体或个人使用，属国家所有。并依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《中华人民共和国渔业法》第十条、第十二条的规定，决定：1、在鸡公港公共码头周围划出一块滩涂，作为船舶公共停泊区，并以鸡公港港沟为船舶航行通道。在航道、公共停泊区内，任何人均不得从事有碍船舶航行、停泊、作业的养殖生产。，鸡公港公共码头由漳湾镇人民政府负责报批、管理。2；在中港滩涂内，以鸡公港港沟以西的第二条港叉和公共停泊区外大米草土坎的东端之间连线划界(设木桩为标志，以下称“桩界”)。东至“桩界”，西至闸门港港沟，南至养殖塘外红树林丛、大米草土坎，北至汐沿的滩涂，其使用权确定给仓西村。3、西至中港滩涂“桩界”，东至鸡公港港沟，南至公共停泊区外大米草土坎，北至汐沿的滩涂，其使用权确定给雷某村。4、西至鸡公港港沟，东至712油库“二道门”，南至公共停泊区，712油库围墙外崖壁脚，北至汐沿的滩涂，其使用权确定给雷某村。漳湾镇X村委会不服该决定，向宁德地区行政公署提起复议，宁德地区行政公署于2000年1月3日作出宁署复决字(1999)第X号复议决定书维持了蕉城区人民政府宁政(1999)文X号决定。漳湾镇X村委会仍不服，提起行政诉讼，请求：l、撤销被告宁政(1999)文X号的处理决定和宁署复决字(1999)第X号复议决定。2、依法确认宁政(1997)文X号的处理决定。一审法院于2000年4月27日作出前述判决。
本院认为，上诉人及第三人无法提供位于雷某村、仓西村附近熨斗塘外红树林丛、大米草土坎及712油库临海围墙外海域滩涂属其所有的证据，也无法提供其已取得该滩涂的使用权的证据，依据《中华人民共和国宪法》第九条第一款的规定，该滩涂属国家所有，并未确定给任何集体和个人使用。依据《中华人民共和国渔业法》第十条“县级以上人民政府根据国家对水域利用的统一安排，可以将规划用于养殖业的全民所有的水面、滩涂，确定给全民所有制单位和集体所有制单位从事养殖生产，核发养殖使用证，确认使用权”的规定，蕉城区人民政府有权将未经确权的国有滩涂确定给全民所有制单位和集体所有制单位使用。蕉城区人民政府作出的宁政(1999)文X号《关于闸门港中港鸡公港滩涂确权的决定》，认定闸门港、中港、鸡公港滩涂属国家所有且未确权给任何集体和个人，并依照《中华人民共和国宪法》第九条和《中华人民共和国渔业法》第十条、第十二条的规定，决定将该滩涂分三块确定给漳湾镇X村委会和雷某村委会使用，是依职权作出的具体行政行为，该被确权的滩涂与纠纷滩涂面积是否一致并不影响政府对其职权的行使。且宁德市蕉城区人民政府在作出宁政(1999)文X号决定前，作出宁政(1999)文X号文撤销宁政(1997)文X号文，符合《福建省行政执法程序规定》第五十一条第二款规定的程序，不属于重复发文的行为。宁德市蕉城区人民政府作出的宁政(1999)文X号决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，符合法定程序。上诉人提出确权范围与纠纷范围不一致和宁政(1999)文X号决定属重复发文的上诉理由不能成立，不予支持。上诉人以蕉城区人民政府为被告请求撤销宁德地区行政公署作出的复议决定不当，原审予以驳回理由充分；上诉人请求确认宁政(1997)文X号，但该文已被蕉城区人民政府宁政(1999)文X号文依法撤销，上诉人诉请人民法院直接确认于法无据。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费一百元由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长蒋寿良
代理审判员李丽景
代理审判员王嫔
二○○○年十一月二十日
书记员黄冰凌
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