原告丁某某，女，汉族，X年X月X日出生。
委托代理人李某某，男，汉族，X年X月X日出生，系原告之丈夫。
被告太康县人民政府，法定代表人唐广辉，县长。
委托代理人李某林，河南豫太律师事务所律师。
被告太康县国土资源局。
法定代表人徐某某，局长。
委托代理人王某，该局工作人员。
委托代理人姚某某，该局工作人员。
第三人郑州凯旋置业有限公司。
原告丁某某不服太康县人民政府太政土（2007）X号《关于郑州凯旋置业有限公司通过挂牌形式受让国有土地使用权的批复》及太康县国土资源局出让国有土地使用权的行政行为，于2009年9月4日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2009年9月10日、9月11日分别向太康县人民政府、太康县国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书，被告于2009年9月19日向本院提交了作出具体行政行为时的证据。本院依法组成合议庭，于2009年11月22日公开开庭审理了本案。原告丁某某及其委托代理人李某某、被告太康县人民政府委托代理人李某林、被告太康县国土地资源局委托代理人王某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称，2004年，太康县人民政府挂牌出让国有土地使用权，原告公开公平地取得了位于太康县X镇X路X路南第108宗土地的使用权，该宗土地面积0.7425亩，受让期限50年。被告太康县人民政府于2005年3月14日给原告颁发了国有土地使用证。2007年1月26日，被告太康县人民政府作出太政土（2007）X号《关于郑州凯旋置业有限公司通过挂牌形式受让国有土地使用权的批复》，被告太康县国土资源局依据该文件将原告拥有合法使用权的第X号土地二次出让给了郑州凯旋置业有限公司。原告认为，1、被告未经原告同意将原告拥有合法使用权的土地二次出让他人，是践踏法律的侵权行为。2、被告将X号土地二次出让给郑州凯旋有限公司，并非出于公益目的，是进行二次商业运作，其行为无法律依据。3、被告将原告拥有合法使用权的X号土地二次出让，未尽告知义务，未征求原告意见，侵犯了原告的知情权。综上所述，请求法院撤销被告作出的国有土地二次出让行为恢复原告法定土地使用权或依法裁判被告的行政行为无效；被告赔偿原告因其违法行为给原告造成的损失及各项诉讼费用。原告举证如下：1、太国用（2005）第x号国有土地使用证；2、票据两张：（1）2002年12月29日原告缴纳土地预收款的票据一张；（2）2004年7月1日原告缴纳土地款的票据一张。证明原告有偿取得了位于太康县X路X路南第X号国有土地的使用权，被告给原告颁发的国有土地使用证合法有效。原告向本院提供法律依据如下：1、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条；2、《中华人民共和国土地管理法》第二十六条。
被告太康县人民政府未提交答辩状，当庭辩称，1、依据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，本案原告应当先申请复议，对复议决定不服的，才可以向人民法院提起行政诉讼。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条的规定，原告未经复议直接向人民法院起诉，应当裁定驳回原告的起诉。2、被告把分散的多宗土地统一规划、合理布局、综合开发符合城市规划法第三十四条的规定。3、被告依据太康县建设委员会2006年11月4日作出的第x号建设用地规划许可证，经县政府（2007）X号文批准依法进行了土地调整具有法律依据。故被告的行政行为合法，原告的请求不成立。被告举证如下：1、太康县建设委员会于2006年11月4日给太康县地产中心颁发的编号为x号建设用地规划许可证；2、太康县地产中心作出的公告一份；3、太康县人民政府2007年1月26日作出的太政土（2007）X号《关于郑州凯旋置业有限公司通过挂牌形式受让国有土地使用权的批复》；4、国有土地使用权出让合同一份。证明被告调整已出让给原告的土地具有事实根据。被告提供法律依据如下：1、《中华人民共和国城市规划法》第三十四条；2、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条；3、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让、转让暂行条例》第十七条第一款；4、《河南省城镇国有土地出让、转让规定》第十条。证明被告作出调整已出让给原告土地的行政行为适用法律正确，程序合法。
被告太康县国土资源局当庭辩称，1、调整原告的土地是为了公益目的。被告把原告拥有使用权的X号土地及其以南数家土地统一调整后，挂牌出让给郑州凯旋置业有限公司，把分散的多宗土地进行统一规划，合理布局，统一开发，其目的是进一步规范规划，提高城市品位，改善太康县居民的居住环境和居住条件，落实招商引资政策等等，是为了公益事业需要而调整的；2、调整原告土地有事实根据和法律依据。《城市规划法》第三十四条规定，任何单位和个人必须服从城市人民政府根据城市规划作出的用地决定。调整原告土地是依据太康建委2006年11月4日核发的x号《建设用地规划许可证》进行的，是经县政府太政土（2007）X号文批准的，并且，调整前，太康县地产中心于2006年12月6日依法进行了公告。被告与原告签订的国有土地使用权出让合同明确约定，政府保留对合同项下宗地的城市规划调整权。和出让给原告的土地一起调整的土地有多家，其他人的土地使用权都通过置换、补偿得到了妥善解决，唯有原告一家不同意调整。调整前，地产中心也多次找原告协商，但始终没找到。3、被告调整原告土地采取置换方式，将原告的土地调整到路北，其商业价值和居住环境并没有什么区别，没有给原告造成损失。4、被告的行为是确认土地使用权的行政行为，应当复议前置。故请求法院裁定驳回原告的起诉。被告太康县国土资源局所举证据、法律依据及证明目的与被告太康县人民政府所举证据、法律依据及证明目的均相同。
第三人郑州凯旋置业有限公司未答辩、未举证。
经审理查明，2002年12月29日和2004年7月1日，原告分别向被告缴纳土地出让金10万元和7.0775万元，被告给原告出据票据两张，票号分别为（2001）豫财NO：x和（2001）豫财NO：x。太康县国土资源局于2003年12月31日与原告签订了国有土地使用权出让合同，该合同书的主要内容为，出让人：太康县国土资源局，受让人：丁某某，出让人出让给受让人的宗地位于支农路西段，宗地号为X号，宗地面积495平方米。出让人太康县国土资源局在该合同书上加盖公章，受让人丁某某在该合同书上签字。合同签订日期为2003年12月31日。被告太康县人民政府于2005年3月14日给原告颁发了太国用（2005）第x号国有土地使用证，该土地证载明，土地使用权人：丁某某，座落：太康县X路西段第X号宗地，用途：综合建设，使用权类型：出让，终止日期为2053年3月14日，太康县人民政府在该证书上加盖太康县人民政府土地登记专用章，太康县国土资源局在发证机关处加盖公章。附图标示，南北长30米，东西宽16.5米。2006年11月4日，太康县建设委员会给太康县地产中心颁发了建设用地规划许可证，该证主要内容为，编号x，用地单位：太康县地产中心，用地项目名称：商住安置用地，用地位置：支农路西段南侧师庄村北，用地面积x.6平方米，折合101.7414亩，附有用地平面图。2006年12月6日，太康县地产中心发布公告，主要内容为，根据《中华人民共和国城市规划法》第三十四条的规定，县建委于2006年11月4日核发了建设用地规划许可证，编号x，支农路X路南原出让的92——X号宗地的10.3329亩国有土地使用权需要统一调整，路南101.7414亩国有土地需统一出让，作为商住安置用地。原核发的国有土地使用证予以注销，出让金及其他事宜另行处理。希望土地受让人见公告后，速到县地产中心办理有关手续。太康县人民政府于2007年1月26日作出太政土（2007）X号《关于郑州凯旋置业有限公司通过挂牌形式出让国有土地使用权的批复》，主要内容为，根据《中华人民共和国土地管理法》、国土资源部《招标、拍卖出让国有土地使用权规定》等有关法律、法规规定，同意挂牌出让给郑州凯旋置业有限公司，位于支农路X路南国有土地使用权x.26平方米（合73.8874亩），土地用途为商住综合用地，出让年限为50年。
本院以职权对该土地进行了现场勘验，并制作现场草图一份，该宗土地现状为，该土地位于太康县X镇X路X路南，东邻空地，西邻规划路，南邻空地，北邻支农路。该土地上无地上附着物，现由简易围墙合围。
第三人郑州凯旋置业有限公司经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，“公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、淮涂、海域等自然资源的所有权或使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”。《最高人法院关于适用行政复议法第三十条第一款有关问题的批复》规定，“公民、法人和其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、淮涂、海域等自然资源的所有权或使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以依法向人民法院提起行政诉讼”。依据上述规定，行政机关有关确认自然资源所有权或者使用权的具体行政行为，实行复议前置，即必须先经过行政复议机关的审查处理，当事人仍然有意见的才能向人民法院提起行政诉讼。这样可以发挥行政机关在处理这类行政争议方面的专业优势，尽可能快速、有效地解决矛盾；其次，公民、法人或者其他组织对行政机关确认自然资源所有权或者使用权的具体行政行为，如果提起行政复议，则必须以其已经依法取得了相应的权利为前提。本案中，被告太康县人民政府给原告颁发了太国用（2005）第x号国有土地使用证，原告丁某某自领取该证之日起，就已经依法取得了相应的土地使用权。二被告调整已出让给原告的土地，将该土地出让给郑州凯旋置业有限公司，属于对国有土地使用权的确认行为，因此，该案应当复议前置。原告应当先向作出被诉具体行政行为的上级行政机关申请行政复议，对复议决定仍然不服，才可以向人民法院提起行政诉讼。据此，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（七）项之规定，裁定如下：
驳回原告丁某某的起诉。
如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省周口市中级人民法院。
审判长李某生
审判员刘秀梅
代理审判员程勉兴
二00九年十二月一日
书记员彭春艳
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