原告马某，男，49岁。
被告郑州市X乡规划局，住所地郑州市X路X号。
第三人郑州市长城房屋开发集团有限公司，住所地郑州市X区X路X号。
原告马某不服被告郑州市X乡规划局行政处罚决定，于2011年10月8日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2011年10月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因郑州市长城房屋开发集团有限公司（以下简称长城公司）与本案具有法律上的利害关系，本院依法追加长城公司为本案的第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2011年11月10日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。
被告郑州市X乡规划局于2010年7月7日对第三人长城公司作出了（郑城规）罚款字[2010]第X号罚款处罚决定书，主要内容为：经查，你（单位）于2008年5月在郑州市X路西侧、岗坡路南侧实施了未经许可，擅自建设X栋框架结构某品房，建筑面积x.42平方米，属轻微违法建设行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，有现场检查笔录、勘验笔录、询问笔录、现场照片为证，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，本机关决定给予罚款捌拾肆万伍仟零壹拾叁元整处罚。被告于2011年10月19日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、立案审批表（郑城规）案立字[2009]第x号；2、长城公司企业法人营业执照；3、法定代表人身份证明；4、法定代表人身份证复印件；5、长城公司授权委托书；6、委托代理人艾虎身份证复印件；7、郑国用（2008）第X号国有土某使用证；8、郑国用（2008）第X号国有土某使用证；9、2004年6月28日郑州市X村民委员会与长城公司签订的协议；10、2004年10月19日签订的城中村开发合同；11、郑州市城市规划局关于秦岭路X村改造修建性详细规划方案的批复；12、郑州市X组关于下达2006年第一批城中村改造计划的通知；13、郑州市人民政府郑政会纪（2009）X号专题会议纪要；14、郑州市人民政府（2009）X号常务会议纪要；15、现场检查笔录；16、2009年12月13日勘验笔录；17、现场照片拍摄说明；18、（郑城规）责通字[2009]第x号责令改正通知书；19、执法人员询问艾虎笔录；20、调某终结报告；21、2008年郑州市建设工程造价指标；证据1-21是长城公司实施违法建设行为的证据，证明我局对第三人违法建设行为立案并予以调某、取证，长城公司违法行为事实清楚；22、行政处罚告知书（郑城规）罚告字[2010]第X号；23、自愿放弃听证、陈述和申辩权申请书；证据22-23证明我局在作出处罚决定前已履行了告知长城公司依法享有的权利；24、（郑城规）罚款字[2010]第X号罚款处罚决定书；25、郑州市行政事业性收费及罚没缴款通知书、罚没收入专用票据；证据24-25证明我局对长城公司的违法行为作出行政处罚决定书，并向其送达，长城公司已经履行缴纳罚款的义务。法律依据：1、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，认定长城公司属违法建设的依据；2、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《郑州市X乡规划管理条例》第六十五条，是我局对城乡规划违法建设行为享有行政处罚权的依据；3、《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条，是我局对建设违法行为调某取证的依据；4、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条，是我局依法履行行政处罚告知的依据。
原告马某诉称，我于1998年8月25日与郑州市X村民委员会签定土某租赁协议，协议约定租地期限为20年（1998年9月1日-2018年9月1日）。原告依法使用，在该土某上建造了约492平方米的营业用房。2007年5月13日，长城公司法人申仕禄，在未依法取得规划、土某、城建等部门审批许可证的情况下，指示其手下将我房屋内的人员赤身露体绑架在路边深沟里，用铲车把我的房屋及设备铲为平地。该违法犯罪行为，直接侵害了原告的合法权益。被告做出的（郑城规）罚款字[2010]第X号罚款处罚决定书，处罚轻微，违背本案事实，属错误决定。原告认为被告认定事实不清，证据不足，处罚不到位，请求人民法院依法撤销被告作出的（郑城规）罚款字[2010]第X号罚款处罚决定书，判令被告重新作出行政处罚决定。原告向本院提供了以下证据：1、原告与郑州市X村委会签订的土某租赁协议书；2、岗坡村委会证明原告向其缴纳了x元的土某款项；证据1、2证明原告与本案具有法律上的利害关系，符合本案的诉讼主体资格；3、郑州市国土某源局土某登记情况证明，证明国有土某使用者仍然是岗坡村委会，而不是长城公司，长城公司非法占用了岗坡村委会的用地；4、2011年3月28日，原告举报长城公司侵权违法占地情况的书面反映，证明原告向被告进行实名投诉；5、2011年7月5日，郑州市X乡规划局给原告的回复；6、2011年7月11日，郑州市X乡规划局关于查询建设工程规划许可证的回复；7、（郑城规）罚款字[2010]第X号罚款处罚决定书，证据5-7证明被告所作处罚决定事实不清，证据不足；8、2011年9月9日郑州市城市建设监察支队关于马某举报“长城公司侵权违法占地”的情况说明，证明郑州市建设委员会查处长城公司所建造的楼房工程面积是x平方米，被告出具的处罚决定书处罚面积相差甚远，被告对第三人的处罚事实不清；9、马某喜身份证复印件，证明原告原来的名字是马某喜，在与岗坡村委会签订协议时用的是之前的名字，后来迁户口时公安机关把原告的名字登记错误成马某；10、《中华人民共和国城乡规划法》第九条，证明原告有举报权。
被告郑州市X乡规划局辩称，我局作出的处罚决定证据确凿、程序合法，适用法律正确，请求人民法院予以维持。长城公司未取得建设工程规划许可证擅自开工建设，属违法建设行为。长城公司于2008年5月起，在郑州市X路西侧、岗坡路南侧，未经许可，擅自建设X栋框架结构某品房，建筑总面积x.42平方米，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，属违法建设行为。对于长城公司的违法建设行为，我局依法进行了调某取证，有现场检查笔录、勘验笔录、现场照片、询问笔录等为证，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，我局作出给予罚款捌拾肆万伍仟零壹拾叁元整的处罚决定。在作出处罚决定前，我局依法履行了立案、调某、取证，出具并送达了行政处罚告知书等程序，于2010年7月7日作出[2010]第X号罚款处罚决定书，当日向长城公司送达。我局的行政处罚行为合法有据。原告不具备诉讼主体资格。起诉书显示，原告请求人民法院撤销我局作出的[2010]第X号罚款处罚决定书所依据的事实与理由是2007年5月13日长城公司的某些自然人将原告承租土某上的自建房屋拆除。由此可见，原告所谓其合法权益被侵害的理由，与我局作出的[2010]第X号罚款处罚决定书的处罚主体、认定事实、适用法律及处罚内容等均不存在法律上的利害关系，故原告提起本案诉讼不具备诉讼主体资格。被告郑州市X乡规划局请求人民法院依法驳回原告的起诉。
第三人长城公司述称，被告作出的（郑城规）罚款字[2010]第X号罚款处罚决定合法。原告与本案涉及的具体行政行为没有法律上的利害关系。长城公司请求人民法院依法驳回原告的起诉。第三人长城公司未向本院提供证据。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告对被告提供的证据18的真实性无异议，但该责令改正通知书是2009年12月13日作出的，长城公司未经批准，擅自建设X栋楼房工程，2010年7月7日被告作出的处罚决定认定擅自建设X栋框架结构某品房，被告的处罚行为存在错误，被告提交的勘验笔录可以看出长城公司违法事实清楚，占用道路红线7米，属明显的违法行为；对其他证据的真实性无异议，对被告提供的法律依据、处罚程序无异议，但被告认定事实不清，证据不足。第三人长城公司对被告提供的证据无异议。对原告提供的证据，被告的质证意见是，对证据1中的承租方的名字及手签名与原告的名字不一致，从形式上看与原告没有关系；证据2的所签的名字与原告的名字不一致，认为与原告无关；证据3系复印件，不予质证；证据4的举报材料是原告自己书写的，我局立案登记表显示是执法人员在巡查时发现的，不认可是原告交给我局的；证据5的真实性无异议，但仅是按照原告的要求告知了长城公司处罚的金额；证据6的真实性无异议，但该份证据与原告无关，不是给原告的复函；证据7无异议，我局认为该处罚决定认定事实清楚；证据8真实性无异议，但其认定的违法建筑面积是2011年9月9日查处的面积，我局是在2009年查处的，当时并没有那么多的建筑，且另外一个机关调某的事实不能成为我局作出处罚决定的认证事实；证据9原告提供的两个身份证名字不一致，其身份证号也不一致，位数不一样，如果确实是同一个人公安机关应当把旧的身份证收回；证据10与本案无关，只规定了原告有权举报，但原告与本案的处罚决定没有利害关系。第三人长城公司的质证意见是，原告的举证超出了法定期间，应当认定无效；对证据1、2、3同意被告的质证意见，该证据无法证明原告与本案有利害关系；对证据4、5、6同意被告的质证意见，该证据与本案没有关联性；对证据7的真实性无异议；对证据8,同意被告的质证意见，与本案无关；对证据9，该两份身份证的姓名与身份证编号均不一致，无法确定原告的身份。对原、被告提供的证据本院均予认可，结合庭审质证意见，作为认定本案事实的依据。
经审理查明，2004年，郑州市X村委会与长城公司签订城中村开发合同，由长城公司对岗坡村的土某进行开发改造。2006年，岗坡村X村改造计划。2009年12月13日，被告对第三人长城公司违法建设问题进行立案查处。经现场勘验，长城公司在秦岭路西侧、岗坡路南侧，岗坡村X村改造项目中有X栋框架结构某房，其中3、5、8、X号楼均建成并投入使用；X号、X号楼建至X层，以上楼房均为岗坡村村民安置房；X号楼为市政公共配套项目已建成并投入使用；X号楼现为基坑，X号楼现建至X层，建筑面积1194.32平方米（含地下室面积）；X号楼建至X层，建筑面积4777.28平方米（含地下室面积）；X号楼建至X层，建筑面积1791.48平方米；11、12、15、16、X号楼均已出±0，地下室均为一层，建筑面积分别为：597.16平方米、597.16平方米、597.16平方米、577.84平方米、602.02平方米，以上楼房均为商品楼，总建筑面积x.42平方米。当天被告作出（郑城规）责通字[2009]第x号责令改正通知书，认定长城公司未经批准，擅自建设X栋楼房工程，责令长城公司于当日停止建设。当月25日，被告执法人员又询问了长城公司的委托代理人。2010年7月6日，被告作出行政处罚告知书送达长城公司。2010年7月7日，长城公司表示自愿放弃听证、陈述和申辩权。被告于当日作出（郑城规）罚款字[2010]第X号罚款处罚决定书。第三人长城公司于次日缴纳了x元人民币的罚款。
另查明，1998年，原告马某与郑州市X村民委员会签订《土某租赁协议书》，约定岗坡村村委会将492平方米土某租赁给马某，由其投资开发浴池等项目，租赁期限为20年，从1998年9月1日始至2018年9月1日止。原告马某所租土某在长城公司开发改造范围内。2007年马某所建房屋被长城公司拆除。2011年3月28日，原告到被告处书面举报长城公司没有法律手续违法占地建房。2011年7月5日，被告书面回复原告，长城公司在秦岭路西侧、岗坡路南侧违法建设的问题已于2010年7月7日对该公司作出罚款处罚决定，该公司已经缴纳了罚款。原告不服，申请郑州市人民政府行政复议后起诉来院。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市X区内进行建筑物、构某、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市X乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市X镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。该法第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县X乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。据此，被告郑州市X乡规划局认定第三人长城公司有违反《中华人民共和国城乡规划法》的行为时予以查处，执法主体适格。原告马某与郑州市X村民委员会签订有土某租赁协议，租赁岗坡村委会土某从事经营。第三人在岗坡村X村改造项目中的建筑占用土某含有原告租赁岗坡村的土某，第三人的行为与原告有法律上的利害关系。原告对被告查处第三人违法建设予以处罚的行为也就存在利害关系。被告现场勘验认定第三人长城公司在郑州市X路西侧、岗坡路X村X村改造项目中建有X栋框架结构某房，第三人长城公司也予以认可。但被告在2009年12月13日作出的责令改正通知书中改为X栋，在2010年7月7日作出的罚款处罚决定书中认定为X栋，建筑面积x.42平方米。被告没有陈述其他建筑不予处罚的法律依据及理由，不予处罚的法律依据和理由使人不清楚。且被告作出处理决定依据的相关笔录中要求检查人及记录人签名的检查人及记录人均没有签名。因此，被告作出的（郑城规）罚款字[2010]第X号罚款处罚决定书事实不清，主要证据不足，应予撤销。鉴于被告的处罚决定撤销后，第三人的违法行为仍需处理，故应责令被告重新作出具体行政行为。原告马某不服被告的罚款处罚决定，与被告作出的罚款处罚决定具有法律上的利害关系，作为原告马某是适格的。被告郑州市X乡规划局及第三人长城公司认为马某不适格，应驳回原告马某起诉的观点本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：
一、撤销郑州市X乡规划局2010年7月7日作出的（郑城规）罚款字[2010]第X号罚款处罚决定书。
二、责令郑州市X乡规划局在本判决生效后60日内重新作出具体行政行为。
案件受理费50元，由被告郑州市X乡规划局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省郑州市中级人民法院。
审判长荆战武
审判员高青
人民陪审员马某钧
二○一一年十一月二十一日
书记员陈婷婷
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