海南省高级人民法院
行政判决书
(2005)琼行终字第X号
上诉人(原审原告)临高县X镇茶胡经济合作社，住所临高县X镇X村。
法定代表人符某甲，该社队长。
委托代理人王某色，海南宝岛律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)临高县人民政府，住所临高县X镇。
法定代表人符某乙，该县县长。
委托代理人符某，临高县人民政府法制办公职律师。
委托代理人丁金亮，海南大弘律师事务所律师。
原审第三人海南临高恒达橡胶有限公司，住所临高县X镇。
法定代表人王某某，该公司负责人。
委托代理人徐庆明，临高县法律援助处副主任。
委托代理人林某旺，海南大华园律师事务所律师。
原审第三人临高县X镇X村民委员会，住所临高县X镇X村。
法定代表人林某某，该村民委员会主任。
委托代理人邓某某，该村民委员会副主任。
上诉人临高县X镇茶胡经济合作社(以下简称茶胡经济社)因其诉被上诉人临高县人民政府(以下简称临高县政府)及原审第三人海南临高恒达橡胶有限公司(以下简称恒达公司)、临高县X镇X村民委员会(以下简称茶胡村委会)颁发集体土地使用证一案，不服海南省海南中级人民法院2005年5月25日作出的(2005)海南行初字第X号行政判决，于2005年6月15日通过海南省海南中级人民法院向本院提起上诉，本院2005年7月26日立案受理后，依法组成合议庭，并于2005年9月21日、10月11日和11月17日三次公开开庭审理了本案。茶胡经济社的委托代理人王某色，临高县政府的委托代理人符某、丁金亮，恒达公司的委托代理人徐庆明、林某旺，茶胡村委会的委托代理人邓某某，证人符某丙、符某丁、符某戊三等到庭参加诉讼。本案报经最高人民法院批准，延长审理期限两个月，现已审理终结。
经审理查明，颁证土地地名为群荒坡，原系一片坡地，位于临高县X镇西海榆西线117公里处的北边，距离茶胡经济社住所地约六公里，面积7．2亩，是茶胡经济社所有的集体土地。1992年，茶胡经济社将该地发包给本社的几十户村民承包，该几十户村民1993年完成了承包地上交任务，1994年，该地丢荒，承包村民没有完成上交任务，其后，该地被兰林某民侵占。1995年茶胡经济社为保住该地不被他人侵占，根据承包合同的有关规定，收回了该几十户村民承包的群荒坡土地，另行发包给本村村民符某松、符某民、符某平三人种植甘蔗；因甘蔗收成不佳，该三人没有上交承包费，1997年初该三人退包。1998年5月本村村民符某丁与茶胡经济社订立了群荒坡承包合同书，但没有资金投入开发。同年6月，经茶胡经济社同意，符某丁将土地转包给本村X村村民陈冠武，符某丁与茶胡经济社解除承包关系。上述事实，已经(2004)临民初字第62－X号民事判决所确认。
2001年1月13日，茶胡经济社二队队长符某示、一队队长符某敬、一队会计符某业、社员符某仁在未经社员大会或社员代表大会讨论并经三分之二成员或代表同意的情况下，代表茶胡经济社与恒达公司签订一份《集体土地使用权出让合同》，约定和舍镇X村将该7．2亩土地48年6个月的土地使用权出让给恒达公司用于农业开发，出让金总额8115元在签订合同之日起5日内一次付清，出让年限届满，甲方(茶壶经济社)有权无偿收回土地使用权。符某示、符某敬、符某业、符某仁四人在甲方(出让方)法定代表人签某处签字，盖上了茶胡村民委员会的公章；恒达公司当时的法定代表人王某良在乙方(受让方)法定代表人签某处签字，并加盖该公司公章。签订《集体土地使用权出让合同》的事实，经二审庭审质证，尽管上诉人认为该合同盖的是茶胡村委会的公章，且其中签字的符某敬已于2000年去世。但当时签字的符某示、符某业均认可该合同系该四人所签，而且认可合同未经社员大会或社员代表大会讨论，所用茶胡村委会公章因当时未能找到本经济社的公章而借用，且茶胡村委会从未就该颁证土地主张过权利，因此根据优势证据规则，可以认定该《集体土地使用权出让合同》系符某示、符某敬、符某业、符某仁四人代表茶胡经济社所签。
2001年7月17日，被告临高县人民政府根据恒达公司的申请，进行地籍调查，登记审批，在未进行公告、未对茶胡经济社出让土地是否经过三分之二村民会议成员或三分之二村民代表会议代表同意的事实进行认真审查的情况下，为恒达公司颁发了该地的临集用(05)字第外－X号《集体土地使用证》。茶胡经济社不服临高县政府的颁证行为，向海南省人民政府申请行政复议，要求撤销该证，省政府经复议，维持了该《集体土地使用证》。茶胡经济社仍不服，提起行政诉讼。另查明，恒达公司取得上述土地使用权后，投资数百万元，平整了土地，建成了橡胶颗粒加工厂。上述事实，各方当事人无异议，可以认定。
原审判决认为：临高县政府颁证的依据是恒达公司依法取得本案所涉土地使用权。根据生效的(2004)临民初字第62－X号民事判决认定：符某桂等十九人于1994年后已丧失群荒坡土地的承包权，恒达公司并非侵犯符某桂等的土地承包经营权。同时该判决认定：2001年1月13日，茶胡经济社与陈冠武订立了发包群荒坡7．2亩给陈冠群兴建橡胶厂使用的合同书，期限48年6个月，每亩每年50元，共（略）元。2001年5月21日，临高县政府作出临府(2001)X号《关于同意出让集体土地使用权给海南临高恒达公司使用的批复》。2001年7月，临高县政府颁发了《集体土地使用证》。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第70条＂生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据＂的规定，上述生效的判决可以作为本案认定事实的依据。因此原告以恒达公司签订《土地使用权出让合同书》不是其所为，对此不知情为由，请求撤销被告临高县政府颁发给恒达公司《集体土地使用证》理由不成立。其诉讼请求不予支持。虽然本案被告在颁证过程中未依法进行公告，颁证程序瑕疵，但这并不影响颁证结果的正确。综上，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，判决驳回原告茶胡经济社的诉讼请求。
茶胡经济社不服，上诉称，被上诉人临高县政府明知该土地是茶胡经济社的土地，茶胡村委会对该土地依法没有处分权，但仍依据恒达公司与茶胡村委会签订的《集体土地使用权出让合同》强行将临集用(05)字第(外)－X号《集体土地使用证》颁发给恒达公司，是一种滥用职权行为，是违法的、无效的；上诉人已于1992年将X号土地证项下的部分土地发包给了上诉人近20户村民，并由村民承包至今，被上诉人将该土地证颁发给恒达公司，严重违反了《农村土地承包法》的强制性、禁止性规定，侵犯了上诉人的土地所有权、土地发包权，侵犯了上诉人近20户村民的土地承包经营权，破坏了农村土地承包关系的长期稳定，是违法的、无效的；恒达公司在该土地上建设了工业厂房等工业设施，被上诉人将上诉人集体所有的土地使用权颁发土地证给恒达公司，严重违反了《土地管理法》第六十三条之强制性、禁止性规定，是违法的、无效的；被上诉人没有对该土地权属依法进行认真审查，导致茶胡村委会非法将上诉人享有土地所有权、发包权的土地使用权出让给恒达公司，被上诉人也向恒达公司颁发了该土地使用证，违反了《土地登记规则》第六条第(三)项之规定；在茶胡村委会、恒达公司不能提供合法证据证明茶胡村委会对转让合同项下土地享有合法权属的情况下，被上诉人作为土地管理部门，对于恒达公司的土地登记申请，依法应不予受理，但被上诉人却违法受理恒达公司的申请，并将该土地使用证颁发给恒达公司，严重违反了《土地登记规则》第37条、第66条第二、三项的有关规定；被上诉人提供的X号批复、《集体土地使用权出让合同》、土地登记卡、土地登记审批表等，依法不能成为被上诉人发证行为合法的依据，被上诉人给恒达公司颁发土地证，主要证据不足；被上诉人向恒达公司颁证的依据是茶胡村委会与恒达公司签订的《集体土地使用权出让合同》，而原审判决认定办证行为合法的依据是上诉人与陈冠武签订的土地发包合同书，该两份合同签订主体不同，内容、标的、性质也不同，不具有关联性，原审判决以土地发包合同书作为认定颁证行为合法的依据，属于认定事实和适用法律错误，于法无据，且张冠李戴；符某示不是上诉人的法定代表人，在《集体土地使用权出让合同》上签名的也不是上诉人的村民代表，被上诉人及恒达公司认为符某示是上诉人的法定代表人，在合同上签字的是上诉人的村民代表，没有任何事实根据和法律依据，退一步说，即便属于，但其既是茶胡经济社成员，也是茶胡村委会成员，而签订合同的主体是茶胡村委会，而非经济社，以上人员至多仅能代表茶胡村委会，而不能代表茶胡经济社；上诉人的公章自1992年刻制，并一直使用至今，从未更换过，被上诉人、恒达公司以及琼府复决字(2004)X号《行政复议决定书》认为上诉人没有公章，就让茶胡村委会在合同上盖章代替，不但违背客观事实，而且非常荒唐；被上诉人从未收到任何土地出让金，被上诉人、复议决定书称上诉人已领取土地出让金，没有任何事实依据。综上，被上诉人将第X号土地证颁发给恒达公司的行为主要证据不足，不但实体方面违反了法律的强制性、禁止性规定，程序方面也严重违法，也属于滥用职权行为，依法应予撤销。原审法院认定事实、适用法律错误，恳请二审法院依法改判，支持上诉人的诉讼请求，以维护上诉人的土地所有权、土地发包权以及村民的土地承包权，维护农村土地承包关系的长期稳定。请求撤销原审判决，并依法改判。
临高县政府辨称，上诉人认为《集体土地使用权出让合同》系恒达公司与茶胡村委会所签订，不能作为颁发土地使用证的合法依据，不符某事实，也没有理由，合同上有茶胡经济社法定代表人及某民代表签字，虽然加盖茶胡村委会公章，但不能据此认定茶胡村委会系合同主体，县政府以临府函[2001]X号批复同意集体土地使用权出让，符某法律规定，集体土地使用权已合法出让，恒达公司已实际拥有7．2亩土地使用权，因此县政府颁证行为的土地来源是合法的；上诉人认为县政府的颁证行为侵犯了近20位村民的土地承包经营权，没有事实依据，根据临高县法院(2004)临民初字第62－X号民事判决书认定，符某桂等19人于1994年后已丧失了该地的承包经营权；上诉人以恒达公司在该地建工业厂房为由，认为县政府的行政行为违法，理由不成立，县政府按照合法土地来源进行颁证是一种具体行政行为，恒达公司在该地建厂房是一种企业行为，上诉人以企业行为推定行政行为违法，没有法律依据；县政府给恒达公司颁发土地使用证，土地来源合法、办证符某程序，依法应予维持；本案经省政府复议后，认为县政府的颁证行为符某法律规定，决定予以维持。综上，县政府认为上诉人上诉理由不成立，依法应予驳回。
恒达公司同意临高县政府的意见，补充辨称，恒达公司已在该地上投资数百万元，建成了厂房，招收了几十位工人，解决了他们的就业问题，且每年上交税收数十万元；而该地经过三次承包，三次的承包人均因该地距茶胡经济社太远且没有效益、交不起承包金而解除与茶胡经济社的承包关系。在这种情况下，茶胡经济社才与我公司签订出让合同。请求二审法院考虑这些实际情况，驳回茶胡经济社的上诉。
本院认为，根据《海南经济特区土地管理条例》第五十六条第一款的规定，集体所有土地使用权出让的，必须经村民会议三分之二以上成员或者村民代表会议三分之二以上代表同意。本案就颁证土地所签《集体土地使用权出让合同》虽然可以认定是符某示、符某敬、符某业、符某仁等四人代表茶胡经济社所签，但未经过村民会议三分之二以上成员或者村民代表会议三分之二以上代表同意却是各方当事人没有争议的事实。未经村民会议三分之二以上成员或者村民代表会议三分之二以上代表同意所签订的集体土地出让合同，当然是违法的；临高县政府未对该事实进行认真审查，即为恒达公司颁发了《集体土地使用证》，该颁证行为自然也是违法的。但由于颁证土地系茶胡经济社的坡地，面积仅有7．2亩，且该地经过三次承包，承包人均因难以完成承包任务而与茶胡经济社解除了承包关系；还由于恒达公司已投资数百万元建成了橡胶加工厂，解决了几十人的就业问题，增加了社会财富和财政收入，判决撤销临高县政府给恒达公司颁发的《集体土地使用证》，社会效果明显不好。因此原审判决驳回原告的诉讼请求比较恰当，但原判没有考虑《海南经济特区土地管理条例》第五十六条第一款的有关规定，没有确认颁证行为违法不妥，本院予以纠正。至于茶胡经济社因临高县政府的违法颁证行为所造成的损失，茶胡经济社可以通过申请行政赔偿的方式予以解决。由于已确认临高县政府的颁证行为违法，茶胡经济社上诉所提出的各种理由不再一一进行分析。综上，本院认为，原判除未确认临高县政府的颁证行为违法不妥外，其余认定事实基本清楚，适用法律基本正确，判决结果符某本案的实际情况。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，判决如下：
一、维持原审判决，即驳回茶胡经济社的诉讼请求；
二、确认临高县政府为恒达公司颁发临集用(05)字第(外)－X号《集体土地使用证》的行为违法。
一、二审案件受理费共596元，由临高县政府和茶胡经济社各负担298元。茶胡经济社多交的298元，由临高县政府在收到本判决书之日起十日内，直接支付给茶胡经济社。
本判决为终审判决。
审判长赵立
审判员林某冰
代理审判员王某
二00五年十一月二十一日
书记员石磊
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