上诉人（原审被告）某某市国土资源局。
法定代表人董某。
委托代理人徐某某。
被上诉人（原审原告）张某。
委托代理人黄某某。
原审被告某某市人民政府。
法定代表人张某。
委托代理人郭某某。
原审第三人康某。
上诉人某某市国土资源局（以下简称市国土局）因与被上诉人张某土地颁证及行政赔偿一案，不服湖北省某某市人民法院于2011年8月9日作出的（2011）某行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院于2011年9月21日立案受理后，依法组成合议庭，于2011年10月9日公开开庭审理了本案。上诉人市国土局的委托代理人徐某某、被上诉人张某及其委托代理人黄某某、原审被告某某市人民政府（以下简称市政府）的委托代理人郭某某、原审第三人康某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：1986年3月16日，张某经原某某县X镇人民政府同意，取得位于某某市X组的一宗集体土地宅基地的使用权。1987年12月，经原某某县人民政府批准，康某取得了与张某相邻的东边的集体土地宅基地使用权。但张某及康某的宅基地均无“四至”记载，且康某的宅基地无长度和宽度记载。1992年7月，经张某申请，由市国土局登记，市政府批准为张某颁发了地号为（略）的《集体土地建设用地使用证》。同年9月，经康某申请，由市国土局将康某的土地使用权变更登记给康某，市政府批准为康某颁发了地号为（略）号的《集体土地建设用地使用证》，该宗地的使用面积为84.16平方米，其中建筑占地为58.48平方米。在市国土局为康某登记的《农村地籍测量宗地图》、《宗地界址示意图》和《宅基地界址调查表》中，均记载该宗地的南北面宽度为11.23米，东边的长度为7.43米，西边的长度为7.56米。但关于康某与张某的界址记载不一致，即《宗地界址示意图》记载：西与张某相邻，以巷子为界；而《农村宅基地登记申请书、审批表》基本情况调查结果一栏中的“四至”记载：西邻张某，以巷中为界。1998年7月，康某向市国土局提出了变更该宗地使用权的申请。市国土局以康某继承康某的集体土地使用权的名义，将康某的地号为（略）的集体土地使用权变更登记给康某。同年11月，市政府批准了市国土局为康某办理的变更登记并为康某颁发了某集用（1998）字第（略）号《集体土地使用证》。变更土地登记后，该宗土地的面积由原来的84.16平方米变为120平方米，东西两边的长度由7.43米和7.56米，均变更为10.7米。
2009年7月3日，康某改建房屋时，与张某为两宗土地的界址线发生了争议。同月17日，张某向市国土局递交了《关于撤销我与康某土地使用证（宅基地）并重新测绘后换发土地使用证（宅基地）的申请书》。市国土局于同月20日收到张某的申请书后，作为宅基地争议信访案件立案，派员进行了协调处理和现场勘测，并于同年8月10日以书面形式作出了《关于张某信访情况的回复》，该《回复》驳回了张某的申请事项。
2009的10月20日，张某以请求法院依法撤销市政府为张某颁发的地号为（略）的《土地使用证》，请求法院依法判令市政府尊重历史、尊重事实为张某恢复土地使用原状并重新颁发《土地使用证》为由，向某某市人民法院提起行政诉讼，该院于当日受理了该案。在审理过程中，张某以证据不足为由于2009年11月10日向某某市人民法院提出撤诉申请。2009年11月12日，某某市人民法院作出（2009）某行初字第X号行政裁定书，裁定准予张某撤回起诉。同月30日，张某再次提起行政诉讼，请求法院：1、依法判决撤销市政府违法颁发给康某的某某集建（1998）第（略）号《集体土地建设用地使用证》，并责令市政府重新出具体行政行为。据实为康某核发《集体土地建设用地使用证》；2、依法判决市国土局赔偿因在处理张某与康某的土地使用权纠纷时行政不作为给张某造成的经济损失。
原审法院经审理认为：张某作为康某的邻居，认为市国土局、市政府为康某的宅基地的登记、颁证行为侵犯了自己的合法权益，有权向人民法院提起诉讼，具备行政诉讼原告主体资格。因张某在与第三人康某发生纠纷前，不知道市国土局、市政府为康某的宅基地进行登记、颁证的具体内容，市国土局、市政府亦未告知张某相关诉权及起诉期限，故依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条、四十二条的规定，张某的起诉没有超过法定的起诉期限。张某此次提起行政诉讼的事实和理由与前次不同，此次起诉不属于重复起诉。关于市国土局、市政府为康某进行土地使用权登记、颁证的行为是否违法的问题。根据国家土地管理局《关于变更土地登记的若干规定》（1993年2月23日颁布、实施）、《土地登记规则》（1995年12月28日颁布，1996年2月1日施行）的相关规定，市国土局以康某继承康某的集体土地使用权为由为康某办理土地使用权登记行为，属土地使用权的变更登记行为，应依照变更登记的程序办理，并应要求当事人提供相关的资料及证明文件等。但市国土局、市政府向本院提供的证据中，没有康某继承康某土地使用权的证明文件，没有康某的个人身份证或者户籍证明，且没有原土地证书和地上建筑物的权属证明，其登记行为违反了《土地登记规则》第六十六条的相关规定。实际上，市国土局为康某办理的变更土地登记，是依据康某的地号为（略）的《集体土地建设用地使用证》而办理的。但市国土局没有提供有关该宗土地及房屋权属转移的证明文件；没有提供将康某的土地使用面积84.16平方米变更为康某的土地使用面积120平方米的相关依据，对第三人康某提出增加土地使用面积的请求，未严格依法履行职责。因此，应认定市国土局为康某办理变更土地登记和新增土地使用面积的主要证据不足，且违反了法定程序。市政府在颁证过程中，未尽到审核义务，对市国土局违法变更土地登记的行为予以批准并颁证，其颁证行为违法。关于市国土局是否存在不作为以及是否应当承担行政赔偿责任的问题。市国土局在接到张某的申请书后，随即作为信访案件立案，派员协调处理并进行了现场勘测，后以书面形式回复了张某，履行了相应的法定职责。同时，张某亦没有提供因市国土局的行为造成其损失的证据，故对张某的这一诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、撤销市政府为第三人康某颁发的某集用（1998）字第（略）号《集体土地使用证》；二、责令市政府重新作出具体行政行为；三、驳回张某要求市国土局给予行政赔偿的诉讼请求。一审案件受理费50元，由市政府和市国土局各承担25元。
上诉人市国土局不服一审判决，上诉称：一、被上诉人的起诉已经超过法定起诉期限，不应受理。上诉人为康某登记、颁证时，被上诉人对权属界限也签字认可，证明被上诉人当时就知晓上诉人的登记、颁证行为，而至今提起诉讼，已经超过了法定期限，法院应不予受理。二、被上诉人和康某的土地使用证取得的方式相同，一审法院却认定原审第三人的土地证无效，显失公正。康某是继承了康某的土地使用权，一审法院在审理时认定康某的土地使用证取得方式违法，实属不当。三、康某的土地使用证有效，不应被撤销。1987年康某在取得土地使用权时面积就是120平方米，其后康某继承了康某的土地使用权，上诉人不存在随意增加土地使用权面积之说。请求二审法院撤销一审判决。
被上诉人张某答辩称：一、张某的起诉未超过法定诉讼时效。康某的土地登记资料中，界址调查表上的指界人签名并非张某本人所签。市国土局没有证据证明张某的起诉超过了诉讼时效。二、一审判决认定事实清楚应予维持。请求二审法院维持原判。
原审被告市政府当庭答辩称：市政府答辩的事实和理由与市国土局的上诉意见一致。
原审第三人康某当庭陈述称：我的宅基地是市国土局确定的，土地使用权证是依法颁发的，不应被撤销。
当事人一审提交的证据均随案移送。本院二审审理查明的基本事实与一审查明事实一致。
本院认为，本案的争议焦点为：1、张某的起诉是否超过了法定的起诉期限。2、市政府为康某颁发的某集用（1998）字第（略）号《集体土地使用证》是否合法。
关于张某的起诉是否超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”根据上述规定，张某直至2009年7月与康某因宅基地界址发生纠纷时，才得知市政府为康某颁发某集用（1998）字第（略）号《集体土地使用证》的具体内容，其于2009年向人民法院提起诉讼，没有超过法定的起诉期限。上诉人也未能提供有效证据证明被上诉人的起诉超过法定期限，故对上诉人认为张某的起诉超过法定起诉期限的上诉理由，依法不予支持。
关于市政府为康某颁发的某集用（1998）字第（略）号《集体土地使用证》是否合法的问题。《土地登记规则》第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明；”第二十一条规定：“本章除有关通知和公告的规定外适用于变更土地登记。”此外，《土地登记规则》第三十三条至第四十七条规定了在不同情况下，土地使用权、所有权和他项权利变更登记的条件、要求和期限。无论何种情况的土地权利变更登记，均必须提交土地权属转移变更的相关文件、依据和凭证。本案中，诉争土地使用权原系康某所有，1992年9月变更登记为康某所有。1998年7月，康某向市国土局提出了变更诉争土地使用权的申请。市国土局在接到康某的申请后，在康某的身份证或户籍证明、地上附着物权属证明、土地使用权人从康某转移变更为康某的相关证明文件等文件资料缺失的情况下，以康某继承康某的土地使用权为由，将登记在康某名下的土地使用权变更登记给康某。同时，市国土局为康某办理土地使用权登记时，将土地使用面积从康某所有的84.16平方米，变更为康某所有的120平方米，但市国土局并未提供土地使用面积变更的相关事实根据及法律依据。综合上述分析，应认定市国土局为原审第三人康某办理诉争土地使用权变更登记的行为缺乏相关事实根据及法律依据，且登记程序违法。市政府作为土地使用权证的颁证机关，在颁发土地使用权证时，应对国土部门的土地登记行为进行审核，在确认登记行为合法的情况下，才能批准颁发土地使用权证书。但市政府在为康某颁发土地使用权证时，未尽到审核义务，对市国土局违法变更土地登记的行为予以批准并颁发了某集用（1998）字第（略）号《集体土地使用证》，其颁证行为依法应予撤销。同时，市政府应当在市国土局依法履行登记职责后，重新作出具体行政行为。
综上所述，上诉人市国土局的上诉请求及理由，均无事实和法律依据，依法均应不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人某某市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长杨移
审判员张某
代理审判员徐某坤
二O一一年十一月十八日
书记员黄某瑞
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