海南省高级人民法院
行政判决书
(2005)琼行终字第X号
上诉人(原审被告)海南省人民政府，住海口市X路X号。
法定代表人卫某某，省长。
委托代理人王某汉，海南国土环境资源局公职律师。
委托代理人石某某，海南国土环境资源局公务员。
被上诉人(原审原告)定安县X镇高林经济社。
法定代表人张某甲，该经济社主任。
委托代理人张某乙，男，无业，住（略）。
委托代理人许彩霞，海南东方国信律师事务所律师。
原审第三人海口市琼山区X镇旺贵二经济社。
法定代表人郭某某，该经济社主任。
原审第三人海口市琼山区X镇上昌一经济社。
法定代表人周某某，该经济社主任。
原审第三人海口市琼山区X镇上昌三经济社。
法定代表人王某某，该经济社主任。
原审第三人海口市琼山区X镇甲子一经济社。
法定代表人吴某某，该经济社主任。
原审第三人海口市琼山区X镇甲子二经济社。
法定代表人符某某，该经济社主任。
原审第三人海口市琼山区X镇甲子三经济社。
法定代表人伍某某，该经济社主任。
上诉人海南省人民政府(以下简称省政府)因被上诉人定安县X镇高林经济社(以下简称高林经济社)诉其及原审第三人海口市琼山区X镇旺贵二、上昌一、上昌三、甲子一、甲子二、甲子三经济社(以下简称六第三人)土地权属处理决定一案，不服海南省海口市中级人民法院2004年12月31日作出的(2004)海中法行初字第X号行政判决，于2005年2月14日通过海口市中级人民法院向本院提起上诉。本院于2005年4月29日受理，依法组成合议庭，并于2005年6月17日上午公开开庭审理，上诉人省政府的委托代理人王某汉、石某某，被上诉人的法定代表人张某甲及其委托代理人张某乙、许彩霞，原审六第三人的法定代表人郭某某、周某山、王某文、吴某彬、符某清、伍某云到庭参加诉讼。本案报经最高人民法院批准，延长审限两个月，现已审理终结。
经审理查明：争议地位于海口市琼山区X镇至文昌市X路两侧，地名叫＂法祥园＂(又名银某岭，发养岭、良方岭、打扬坡)，其四至为：东至旺贵二用地，南至良方岭顶莫甫诗承包地、上昌一用地，西至上昌一、上昌三用地，北至多龙水库圯，面积141．37亩，其中130．68亩位于海口市行政辖区内，10．69亩位于定安县行政辖区内。
上个世纪60年代后期，高林经济社在包括争议地在内的荒山上植树造林，1973年《海南日报》以＂林茂粮丰＂为题进行了专题报道。1981年，定安县人民政府将争议范围内的山林给高林生产队的王某琼、张运祥、游赛荣、张运吉、黄惠英、王某明等6位农户颁发了林权证，确认上述六人在争议地上所造林木归其所有，土地权属归集体所有。1983年后，第三人的村民开始使用争议地种植林木，高林经济社曾提出异议，但未能阻止，使用面积范围逐渐扩大。1985年，旺贵二经济社将争议地范围内的20亩土地承包给该经济社社员郭某光并签订《土地承包合同书》。高林经济社于1998年到2002年曾数次向定安县政府、省政府及其职能部门报告土地被侵权情况并要求处理。海南省国土环境资源厅曾派人现场调查、组织各方指界，同时组织各方进行调解，但未能达成调解协议。省政府于2004年3月26日作出琼府土决字[2004]X号《关于定安县X镇高林经济社与海口市琼山区X镇旺贵二，上昌一、三，甲子一、二、三经济社土地权属争议的处理决定》(以下简称X号决定)。该决定认为，1981年定安县政府给高林经济社六户农民颁发的《林权证》属越权发证，两本1953年土地证合计证明当时确定给高林经济社个人所有的土地面积是5亩，六第三人未能提供1983年以前使用争议地的有效证据，决定：一、撤销定安县政府给高林经济社六户农民颁发的《林权证》；二、根据《海南省确定土地权属若干规定》第七条第(一)、(三)项、第十八条、第八条、第二十条，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条、第十八条之规定，争议地中5亩土地属于高林经济社农民集体所有，依其坟墓个数划分为等面积的20个地块，地块中心位置与坟墓中心位置相同，其余土地全部属于国家所有，争议各方及其他单位和个人均不享有土地使用权；三、争议地由海口市定安县政府按照行政区划依法管理、安排使用。高林经济社不服X号决定向海南省人民政府申请行政复议，省政府于2004年8月20日作出琼府复决字(2004)X号复议决定，维持X号决定。高林经济社仍不服，向海口市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销X号决定。
另查，1953年土改时，定安县人民政府给高林村村民张道泰、张运禄颁发了定永字第385、X号《土地房产所有证》。张道泰土地证中与争议地有关的一栏载明：座落为法祥园；地类为荒地；地名为壹块；面积为0亩0分0厘0毫；四至为＂东至郭某信田、南至岭顶、西至王某彪界、北至田圮＂；附属物为坟墓五十座；备考为拾亩本户占五分之一。张运禄土地证中与争议地有关的一栏载明：座落为法祥园；地类为荒地；地名为空；面积为壹亩0分0厘0毫；四至为＂东至郭某信田、南至岭顶、西至王某彪界、北至田圮＂；附属物为坟墓五十座本户占五分之一；备考为空。
一审判决认为，从高林经济社村民所有的2张《土地房产所有证》载明的内容来看，《土地房产所有证》上＂附属物＂一栏中所载的内容仅为所有权证确定的土地范围内所存在的标志物或参照物，而非省政府所理解的那样，是为附属物颁证。因为在上述两份土地证上＂附属物＂一栏中有＂石某＂等内容。很显然，政府不能给石某颁发土地证。而且从X号《土地房产所有证》所载的法祥园的内容看，上面在有＂荒地一块＂，如果按被告的理解，该地上原告有10座坟墓，高林经济社应当有10个以坟墓为中心的荒地，显然这与《土地房产所有证》上＂荒地一块＂的内容相矛盾。由此可见，省政府以坟墓为中心并依据坟墓个数划分为等面积的20个地块，并仅把这20个地块确权给高林经济社而其他则收回国有，系对高林经济社的两份《土地房产所有证》解读错误所致。而且省政府如此确权，也不便高林经济社对土地的使用和管理，不利于对土地资源的有效利用。再从高林经济社的六份《林权证》来看，《林权证》的存在证明了高林经济社曾在争议地上进行了植树，既使是定安县人民政府越权颁发，也不能改变高林经济社村民在争议地上曾有植树造林即对争议地进行使用的事实。况且省政府也没有向法院提交其撤销《林权证》的法律依据及程序正当的依据。特别是省政府在处理土地权属争议案件中能否直接撤销《林权证》，省政府未提供任何依据。另外，在争议各方均主张是集体所有，而且，农村村民曾经使用的农村土地，在没有证据证明是国有所有的情况下，省政府直接确权给国家，不仅没有事实依据，也有悖国家土地法律、法规和相关政策，更不利于对农民利益的保护，是对农民利益的一种侵害。综上所述，在高林经济社拥有的权源证据四至相当明确的情况下，省政府不按此四至确权，却按土地证上附属栏坟墓的个数确权，明显地认定事实有误，以上述认识为基础，其适用法律也不当，省政府作出的X号决定应当予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项之1、2目规定，判决撤销海南省人民政府于2004年3月26日作出的《关于定安县X镇高林经济社与海口市琼山区X镇旺贵二，上昌一、三，甲子一、二、三经济社土地权属争议的处理决定》，并由省政府对争议地重新作出处理。
省政府上诉称：(一)一审判决认为应按高林经济社所提供的1953年土改时定安县人民政府颁发给户主张道泰、张运禄的两份《土地房产所有证》标明的四至确权，不应按两份土地证上附属栏中坟墓的个数确权，这是对土地证的解读错误。虽然土地证上注明土地四至与争议地范围一致，但并不表明土地证范围内的土地应全部确权给持证人，张道泰、张运禄的土地证上注明的面积分别为＂0亩0分0厘0毫＂、＂壹亩0分0厘0毫＂，难道能以土地证为依据将全部的土地确定给其两人所有。X号决定按土地证填写的荒地面积和坟墓面积进行确权是正确的，两份土地证座落＂法祥园＂的土地包括荒地和墓地两类，荒地按土地证上填写的面积，墓地面积则按附属栏中注明坟墓的个数、总面积及本户所占比例确定面积。(二)一审判决认为X号决定撤销《林权证》无法律依据和程序违法是错误的。省政府根据《宪法》第一百零七条、一百零八条和《海南省林地管理条例》第八条规定，对定安县政府于1981年7月20日颁发给高林经济社王某琼等6户村民的《林权证》进行审核，确认定安县政府所颁发的《林权证》超越1978年版行政区图确定的定安县行政区域之外，根据我国行政区域管辖体制和林业管理的有关规定，属越权发证。这6份《林权证》是在《海南省林地管理条例》施行前核发的集体山林权属证书，根据该条例第八条第三款规定，应经过县级以上人民政府的重新审核确认。《林权证》和土地权属争议案件处理决定同属政府对土地权属的决定，在X号决定中予以撤销，符某政令统一的原则要求。(三)一审判决认定，＂在争议各方均主张是集体所有，而且农村村民曾经使用的农村土地，在没有证据证明是国家所有的情况下，省政府直接确权给国家，不仅没有事实依据，也有悖国家土地法律、法规和相关政策，更不利于农民利益的保护，是对农民利益的一种侵害＂。在争议地中，除了高林经济社提供土改时颁发的两份土地证能证明5亩土地属集体所有外，对于其他土地，争议各方均未提供确凿证据证明土改时分配给农民或在1962年实施《农村人民公社工作条例修正草案》时划入农民集体范围，不能证明属于集体所有。根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条规定，＂土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有＂。同时，争议各方也未能提供取得国有土地使用权的其他合法证据，其使用争议地的情况也不符某《海南省确定土地权属若干规定》第八条的规定，因此，不能给任何一方确定国有土地使用权。(四)本案调处程序完全符某法律、法规和规章的规定。本案由定安县人民政府向省政府提出申请，省政府批转给省国土环境资源厅依法受理，该厅受理后，于2002年10月28日、11月8日组织双方进行现场指界，2003年7月3日发出《关于召开土地纠纷案件调解会的通知》，7月5日高林经济社书面提交《不同意调解法祥园土地权属的意见》。2003年11月7日该厅以琼土环资函[2003]X号发出《关于土地权属争议界线指界的通知》，要求高林经济社对所提供的《土地房产所有证》的土地进行现场指界，11月21日高林经济社法定代表人及某他代表参加了指界会议，但未能指明具体位置。在调解不成的情况下，该厅以琼土环资[2004]X号文提出处理意见，省政府于2004年3月26日作出X号决定。综上所述，X号决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院撤销一审判决，维持省政府作出的X号决定。
高林经济社答辩称：(一)高林经济社提供的两份土地证上所载的土地四至范围与本案争议土地的四至相同，为土改时持证人共某的土地。省政府提出土改时只将四至范围内的部分土地确权给持证人，没有事实依据和法律依据。省政府提出土改时的土地证是给坟墓发证，X号决定根据墓地面积确权，但X号决定确定给高林经济社的5亩土地是在定安县境内，而不是按坟墓的位置确定5亩土地的位置，其说法自相矛盾。(二)一审判决对X号决定撤销《林权证》存在问题的判定是正确的。X号决定没有涉及撤销林权证的法律依据，在对土地进行处理中，没有对林权证问题进行过相应的调查。撤销林权证在实体上也是错误的，X号决定撤销林权证的理由是土地不在定安县行政区域界线范围内，但行政区划只能说明行政管理的地域范围，并不绝对与土地、林木等权利的地域范围相同。(三)一审判决认定X号决定确权错误是正确的。从土改时颁发给农民的土地证四至与争议地四至来看，土改时政府已将争议地确权给农民，该土地应为农民集体所有，且该地一直是农民使用，农民一直使用的土地应确定为农民集体所有。综上，一审判决认定事实清楚，理由充分，适用法律正确，判决无误。
六第三人未作书面答辩，在庭审中表示同意省政府的意见。
庭审中，本院针对争议土地的所有权问题进行审查。高林经济社认为土改时政府颁发的土地证四至与争议地四至一致，说明土改时政府就已将该地确权给农民，争议地应属其集体所有。提供的相关证据是两份：1953年定安县人民政府颁发给高林村村民的《土地房产所有证》，一份是张道泰的定永字第X号《土地房产所有证》，该证中与争议地有关的一栏载明：座落为法祥园；地类为荒地；地名为壹块；面积为0亩0分0厘0毫；四至为＂东至郭某信田、南至岭顶、西至王某彪界、北至田圮＂；附属物为坟墓五十座；备考为拾亩本户占五分之一。另一份是张运禄的定永字第X号《土地房产所有证》，该证中与争议地有关的一栏载明：座落为法祥园；地类为荒地；地名为空；面积为壹亩0分0厘0毫；四至为＂东至郭某信田、南至岭顶、西至王某彪界、北至田圮＂；附属物为坟墓五十座本户占五分之一；备考为空。省政府认为，两份《土地房产所有证》上载明的四至与争议地范围虽然一致，但载明的荒地面积1亩，坟墓面积10亩，其中持证的两户坟墓20座占4亩，这说明并不是将该四至范围内的全部土地确定给持证人。本院认为，省政府以附属物确定土地证上给农民颁证的土地范围，是对土地证确权范围的错误理解，土地证中标明的附属物只能证明1953年颁证土地范围内存在上述附属物，而不能说明政府仅仅是给土地证中的附属物占地颁发土地证，因此，省政府以土地证中附属坟墓确定集体土地范围，属于认定事实不清。
庭审中，本院针对争议地的使用情况进行审查。高林经济社主张从上个世纪50年代开始一直在使用争议地，所提供的相关证据是：两份《土地房产所有证》、1973年海南日报的报道、《林权证》、相片、证人证某。省政府提出反驳意见，认为两份《土地房产所有证》、证明上个世纪50年代是荒地，海南日报的报道证明在上个世纪70年代初使用，同时提出反驳证据：1959年航拍的地形图，标明争议地是荒地，证明高林经济社并非从上个世纪50年代开始使用争议地。六第三人提出1973年海南日报的报道不能证明高林经济社是在争议地上种树。本院认为，两份土地证可以证明上世纪50年代高林经济社曾经在争议地零星耕作；1959年航派图证明至50年代末，争议地主要为荒地；1973年的海南日报报道及6份《林权证》证明，60年代未70年代初至80年代初高林经济社开始大面积使用争议地植树造林；1985年旺贵二经济社将争议地范围内的20亩土地承包给社员郭某光的《土地承包合同书》证明，上世纪80年代中期六第三人逐步开始使用争议地；目前的土地利用现状证明，绝大部分争议地现为六第三人村民在使用种植作物。
庭审中，本院针对省政府撤销《林权证》是否有事实根据和法律依据问题进行审查。高林经济社提出，省政府以《林权证》的土地不在定安县行政区划界线范围内为由，撤销《林权证》没有事实依据，作出撤销《林权证》没有法律依据。省政府提出，根据《宪法》、《海南省林地管理条例》的规定，省政府有权撤销定安县政府越权颁发的林权证，林权证和土地权属争议案件的处理决定同属政府对土地权属的决定，在X号决定中一并处理，符某政令统一的原则要求。对于6户村民的《林权证》所属土地跨越定安县行政区域范围，高林经济社无异议。本院认为，省政府X号决定是根据《海南省林地管理条例》第八条规定，对定安县政府给高林经济社X户村民颁发《林权证》行为进行的审核，省政府在认定定安县政府给6户村民颁发的《林权证》超越定安县行政区域范围后，依法撤销该越权的颁证行为，作为定安县政府的上级政府，根据政府之间的层级监督原则，省政府有权在确权的同时，撤销下级政府越权的颁证行为。
本院认为，争议地在上世纪50年代初农民开始零星耕作使用，并颁发土地权属证书，60年代后农民集体经济组织开始大面积使用争议地至今。省政府X号决定第二项内容除将现有的20座坟墓所占圆形地块确定为集体土地外，将其余土地全部确权为国家所有，未考虑颁证及农民长期使用的事实，属于认定事实不清，且决定内容不具有操作性，根据该项决定，农民无法合理有效地使用确权为农民集体的土地，不利于生产、生活。同时，作为土地确权决定，该决定第三项内容将确定为国家所有的土地交由海口市政府和定安县政府依照行政界限依法管理、安排使用，未明确具体的土地使用权人，该项决定内容不明确。因此，X号决定的第二、三项属事实不清，证据不足，应予撤销。
根据土地管理法和森林法的规定，县级以上人民政府核发的确认林地所有权或者使用权的证书，也就是该土地所有权或者使用权的证书。根据土地管理法第十一条、《海南经济特区土地管理条例》第六条规定，土地所有权、使用权的确定、登记、发证执行属地管理的原则，省政府根据《海南省林地管理条例》第八条规定，对定安县人民政府给高林经济社X户村民颁发的《林权证》进行审核后，认定给6户村民颁发的《林权证》超越了定安县行政区域，属越权颁证，作出撤销《林权证》的决定，有事实根据和法律依据。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(三)项、第五十四第(二)项和最高人民法院《关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十条之规定，判决如下：
一、撤销海口市中级人民法院2004年12月31日作出的(2004)海中法行初字第X号行政判决；
二、维持海南省人民政府于2004年3月26日作出的《关于定安县X镇高林经济社与海口市琼山区X镇旺贵二，上昌一、三，甲子一、二、三经济社土地权属争议的处理决定》中的第一项；
三、撤销海南省人民政府于2004年3月26日作出的《关于定安县X镇高林经济社与海口市琼山区X镇旺贵二，上昌一、三，甲子一、二、三经济社土地权属争议的处理决定》中的第二、三项；
四、由省政府对争议地重新作出处理决定。
一、二审案件受理费共计人民币200元由高林经济社和省政府各负担100元。
本判决为终审判决。
审判长郭某江
审判员林玉冰
代理审判员郑月涛
二00五年八月二十二日
书记员容泽清
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