山东省东营市中级人民法院
行政判决书
(2004)东行初字第X号
原告利津县X镇X村民委员会。
法定代表人马某甲，主任。
委托代理人苑某某，男，X年X月X日生，汉族，东营市东营清源法律服务所法律工作者。
委托代理人马某乙，男，X年X月X日生，汉族，利津县X镇X村X村民，住（略）。
被告利津县人民政府，住所地，利津县X路。
法定代表人聂某某，县长。
委托代理人岳某某，男，X年X月X日生，汉族，利津县国土资源局副局长。
委托代理人王希国，山东诚正勤律师事务所律师。
第三人利津县X乡X村民委员会。
法定代表人周某某，主任。
委托代理人李某某，女，X年X月X日生，汉族，利津县X乡X村党支部书记，住（略）。
委托代理人李某才，山东黄河律师事务所东营分所律师。
原告利津县X镇X村民委员会(简称“西坡庄村委”)诉被告利津县人民政府、第三人利津县X乡X村民委员会(简称“东堤一村委”)土地行政确认一案，本院受理后依法组成合议庭，于2004年6月3日、6月8日公开开庭审理了本案，原告西坡庄村委委托代理人苑某某、马某乙，被告利津县人民政府委托代理人岳某某、王希国，第三人东堤一村委委托代理人李某某、李某才到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
利津县人民政府于2004年1月16日作出利政土决字(2004)第X号《关于利津镇X村与明集乡X村土地权属争议的处理决定》(简称《处理决定》)，该决定认定事实：1、争议地现状：经核实，争议地位于马某河(当地群众称之为大赵河)以东、利津镇X排灌沟以北，该地南北长东侧为548米、西侧为560米，北端宽为187米、南端宽为250米，其面积为181.4亩。其四至为：东邻为坡广沟以西的西坡村土地、西邻为马某河河床东沿、北为东堤二村土地、南为利津镇X排灌沟以北的西坡村土地。其现状为耕地。其中集体土地118.4亩，国有土地63亩(因马某河为县级水利工程，河中心两侧各90米内的土地已于1994年确权，权属性质为国有土地。其中，河床15米，沿台及起土75米)。目前该争议地由东堤一村村民耕种。2、87年土地详查资料难以作为该争议地的确权依据。经调查，土地详查时，工作人员在两乡镇详查图接边时责任心不强，工作不细，确有失误，影响了资料的权威性。争议地块在87年详查图上相互重叠，其中明集乡资料没有标明地块权属，利津镇资料标明“西坡”字样，使土地详查资料难以作为土地权属的确切依据。3、有关历史图件表明争议地在明集乡版图内。从1976年《明集公社平面图》、《王庄公社平面图》、1994年《马某河水利工程确权平面图》等资料上看，该争议地在明集乡版图内。4、西坡村缺乏有力证据。西坡村提供证据多为本村村民证言，且大部分证言非本人提供，不能作为判定土地权属的证据。处理结论：本着从实际出发，尊重历史，面对现实，有利团结，有利稳定的原则，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，决定处理如下：争议范围内118.4亩集体土地归明集乡X村所有。
原告西坡庄村委诉称，原告与第三人所争议地块位于利津县马某河以东，利津镇开发区X排灌沟以北，其面积为181.4亩(国有土地63亩，集体土地118.4亩)。该争议地块自有史以来归原告所有。1987年通过土地详查再次确权归原告所有。1985年第三人村民大兰通过原告原书记准许在该争议地块种了几亩地，之后第三人村民陆续到该地块进行强种，进而强行占有，此后每年多次发生你种我抢的纠葛。原告于2001年春组织村民到被告处上访，被告未给原告答复，原告于2003年到市政府上访，被告于2004年1月16日作出利政土决字(2004)第X号确定该争议地块归第三人所有的决定，被告作出的处理决定侵害原告合法权益，原告依法提起诉讼，请求人民法院依法撤销被告作出的错误处理决定，确认该争议地块归原告所有。
被告利津县人民政府答辩称，一、被告作出的处理决定事实清楚，证据确实充分。2001年春天，原告与第三人因该地所有权发生争议，曾多次要求被告进行处理，并对土地进行确权。被告分别于2001年10月、2004年1月组织人员对该争议地进行了实地勘察，组织有关人员认界，查阅原案卷资料及有关土地详查底图。对现场及资料进行了综合分析，本着重证据、重事实和尊重历史的前提，依法将本案争议范围内的118。4亩集体土地确权为第三人所有。确权的事实依据有：1976年《明集公社平面图》、《王庄公社平面图》(原告原为王庄公社，乡镇合并时划为利津镇)；1982年航空图；1994年《马某河水利工程确权平面图》等。上述证据均发生在1987年以前，并且均能证实该争议地块在明集乡版图内，应属于第三人所有。同时也证明在1987年详查时，利津镇详查图上标有西坡字样也是错误的。从被告掌握的材料来看，没有任何证据能够证实该争议地块属原告所有。二、从历史和现实看，该争议地块一直由第三人耕种，并且长达20余年，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第21条的规定，也应确权给第三人所有。被告作出的处理决定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，请求法院依法处理。
第三人东堤一村委答辩称，本案争议土地自20世纪60年代以来一直由第三人的村民耕种，权属归第三人所在村。1987年土地详查时一份材料中出现了“西坡”字样，但这种材料不是确权文件，也不能据此认定争议地归原告所有。这份材料与客观事实和其他的证据材料明显矛盾和不一致，被告对该材料的错误也作出了合理的解释。第三人村民在1985年前后至今在该土地正常的耕种，原告的村民并没有在争议土地上耕种过。被告作出的《处理决定》经过大量调查，程序合法，认定事实准确，适用法律正确，应予维持。请求法院查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。
被告利津县人民政府在答辩期内向法庭提交以下证据：
1、1982年飞机航空图。1987年的土地详查图是根据该航空图绘制的。争议地块位于该航空图的左上角，该航空图中标明了各乡镇界线，根据标明的界线，能够证明争议地块在明集乡范围内，故应属第三人所有(证据来源：利津县国土资源局)；
2、明集公社平面图。该平面图的绘制时间是1976年，该图中争议地块划到了明集乡界线内。(证据来源：利津县水利局。)
3、王庄公社平面图。原告原属王庄公社，现该公社已与利津镇合并。该图绘制于1976年，该图中并不包括争议地块。(证据来源：利津县水利局。)
4、马某河宗地图。利津县水利局于1993年9月15日绘制，1993年马某河土地确权时，当时签章的是东堤一村。该宗地图能够证明争议土地属于第三人村所有。(证据来源：利津县水利局。)
5、1987年绘制的土地详查图2张，包括原告所在的利津镇土地详查图和第三人所在的明集乡土地详查图。该二张图中，争议地块在明集乡和利津镇图上是重叠的，即由于工作人员的失误，将本案地块确定给了二个村。所以1987年的详查图是不能作为争议地块的确权依据的。(证据来源：利津县国土资源局。)
6、联合调查组材料。由利津县的信访局、土地局、司法局组成联合调查组，对涉案地块进行调查，最后认定该地块属于第三人所在村所有。(证据来源：利津县信访局。)
7、《中华人民共和国土地管理法》第十六条。
8、《确定土地所有权和使用权的若干规定》。
原告对以上证据发表以下质证意见：
1982年飞机航空图、马某河宗地图以及联合调查组材料，被告在行政复议期间未提交，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条的规定，不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据。对明集公社和王庄公社的平面图，认为确定土地权属的依据应是当事人认可的确权图及界线图，该二平面图不能作为依据。该平面图没有绘制单位，且没有原告的签字认可，该平面图不符合山东省测绘条例的规定。明集公社平面图中并未标明争议地块是第三人的土地，不能证明被告的主张。对1987年详查图中利津镇的详查图原告认可，该图中争议地块标有“西坡”字样，应归原告所有。在1987年详查时，原告与第三人的乡镇边界是清楚的，即以大赵河中心为界，以东是原告的土地，以西是明集乡的土地。第三人在1987年的土地确权核准单上亦签字认可。对1987年明集乡的详查图不予认可，该图有改动痕迹。对法律适用，认为《中华人民共和国土地管理法》第十六条仅是程序性规定，该《处理意见》没有适用实体法。对《确定土地所有权和使用权的若干规定》，认为《处理意见》中并没有引用。
第三人对以上证据发表以下意见：
1982年飞机航空图和明集、王庄公社平面图完全可以证实本案争议土地属于第三人所有，二平面图制作时，双方没有争议，明集公社的平面图，从界线看，争议地块在第三人所在的明集乡范围内，从位置上，可以确认就是第三人所在村的土地。原告认为平面图中没有原告签字认可，该主张并无法律依据。对1987年利津镇土地详查图，上面写着'西坡'，并不一定是代表原告，与原告的名称并不一致。该详查图不是确权依据，该资料是否属实，还应与其他证据能相互印证。原告主张王庄乡与明集乡以大赵河为界，没有任何依据。
针对原告质证，被告发表以下辩驳意见：
1982年的航空图，在复议期间没有提供，诉讼期间提供是为了让法庭了解土地的状况，作为参照。马某河宗地图在复议期间已提交，复议机关卷宗中应有相关记载。对明集公社、王庄公社平面图，因是公社平面图，所以并不需要原告所在村签字认可。
原告向法庭提交以下证据：
1、《利津县人民政府关于利津镇X村与明集乡X村土地权属争议处理决定》。该决定仅依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条程序性规定，没有实体处理依据，且认定事实错误。
2、利津镇X村与明集乡X村争议地情况示意图。该示意图能够证明原告与第三人所在村是以大赵河为界，争议地位于利津镇境内。该证据系原告自利津县信访局卷宗中复印取得。
3、马某河“三查三定”立案报告和马某河河道平面图、横断面图(部分)。70年代大赵河开挖时，是以乡镇界中心向北开挖，占用了原告土地。(证据来源：利津县水利局。)
4、利津县土地局2001年9月10日的调查材料。该材料“存在的问题”中有下面的内容：1987年土地详查时，原告和第三人均在边界协议上签字、盖章；西坡村X村民自1980年开发耕种，1985年被东堤一村村民强行耕种大部分土地。该证据系原告自利津县信访局卷宗中复印。
5、第三人2001年9月16日出具的《关于“新大赵河东土地”属东堤一村所有的事实与理由》。原告自利津县信访局卷宗中复印。
6、1987年土地详查时三村的核准单。边界协议上，原告及第三人均签字盖章，对核定的边界均没有异议。(原件存于利津县国土资源局。)
7、参加1987年土地详查的工作人员李某祥、郭安玉、宋心善的证明。证明1987年的土地详查工作，是严格按照程序操作的，东堤一村的土地界线与邻村土地界线没有争议。原告自利津县信访局相关卷宗中复印。
8、申请证人西某庄村村民常安祥、唐兆三、孟广安、齐新立出庭作证，常安祥、唐兆三证言内容：自1981年以来在争议地上种地，期间与东堤一村X村民多次发生争执。
孟广安证言内容：1987年土地详查时，经实地勘查，西坡庄村、东堤一村、东堤二村对以大赵河中心为界无争议，均签字盖章予以认可。
齐新立证言内容：1957年，原告村村民即开始在争议地耕种。
被告对原告提交的证据发表以下质证意见：
对西坡村X村争议地情况示意图的真实性没有异议。该示意图是联合调查组根据利津镇的详查图绘制的，只是争议地块示意图，不能证明通过图能看出地是原告的。对利津县土地局2001年9月10日出具的调查材料的真实性没有异议，但该材料是一初步调查材料，并未确定争议地块归谁所有。材料中更多的是双方的陈述，从陈述看，双方均不认同对方观点。1987年土地权属界限核准单，是各方对明集乡和利津镇二份图纸的认可，因该项工作本身存在失误，所以该核准单是不应作为依据使用的。对证人证某，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，证人证某应附带证人的某份证及出具证明日期等内容，原告提供的证人证某均不符合证据规定的要求。对出庭证人，认为均系原告村民，故应结合其他证据综合认定。对“三查三定”立案报告，依据惠水管字(1982)第X号《关于水利工程开展“三查三定”工作的意见》中的记载，所谓“三查三定”，指的是查安全定标准，查效益定措施，查综合经营定发展规划。故其只是一个工程管理方面的内容，并非是对用地范围的确认，该立案报告应与本案无关。对马某河河道图，对原告所指图中争议地位置不予认可，且马某河开挖不仅占用了原告土地，也同样占用了第三人土地，对此，(79)利水第X号利津县革委水利局《关于“马某河土方施工工程完成情况”的报告》中有明确记载。该报告第五项第2个问题载明：包括东堤四个大队的经济林等因河道所占，受到一定损失。
原告对被告提交的惠水管字(1982)第X号《关于水利工程开展“三查三定”工作的意见》和(79)利水第X号利津县革委水利局《关于“马某河土方施工工程完成情况”的报告》的真实性没有异议，但认为以上二文件并未在复议期间提交，法院应不予采信。
第三人对原告提交的证据发表以下质证意见：
原告提交的证据均为复印件，原告称是从利津县信访局复印的，但并无信访局盖章确认，故不能确认其效力。争议地情况示意图不能证实王庄乡与明集乡以大赵河为界，与客观事实及其他证据矛盾。对马某河“三查三定”立案报告和马某河河道平面图、横断面图认为不能证明原告主张，不能确定争议地位置，所谓坡庄不一定是指西坡。对1987年核准单，认为该核准单并不是对原告所称的土地界线的确认，上面的章也不是第三人村委会的公章，不是第三人认可的行为。其他同意被告质证意见。
第三人向法庭提交以下证据：
1、利津县地图。来源于《利津年鉴(2003)》
2、利津县地图(2001年绘制)。来源于利津县地名办。
3、利津县地图(1994年绘制)。来源于利津县地名办。
以上三张地图中能够看出，马某河以东有一块土地属于明集乡，该土地即为本案争议土地。故能证实本案争议土地归第三人所有。
4、原告与第三人签订的土地调换协议书，该协议书签订于1995年11月6日，内容：因王庄乡X排渠一条，占用明集乡X村土地六亩，由王庄乡X村土地调换(六亩)。下面有原告和第三人当时的书记及王庄乡政府工作人员的签名。
5、利津县X乡人民政府出具的证明。内容：因王庄乡挖渠占地，给予每亩600元补偿。
以上4、X号证据证明，1995年时原告及原告所在的乡镇均承认本案土地归第三人所有。
6、明集乡税费改革资料。证明第三人进行税费改革时，包括了本案土地。
7、第三人对争议土地分配明细5份。证明第三人对本案争议土地长期使用。
8、明集乡X村X村文书张忠东出具的证明。该证明出具日期：2004年5月23日，证明一直以来，东堤一村X村接邻，东堤二村南邻是东堤一村。
9、7份证人证某(徐登科、张齐俊、张汝安、张承泉、伍传礼、扈兆泉、张忠东)，并提交了张齐俊的老年证、张承泉的身份证复印件。证明本案土地一直以来由东堤一村村民耕种，且并无争议。
10、申请证人张某丙、张某丁、张某戊、张某己智出庭做证，其中张承祥、张某丁为东堤一村村民，张某戊原为东堤二村支部书记，张某己智原为东堤三村支部书记。
张承祥证明：原告与第三人签订的土地调换协议是真实的，上面有张承祥的签名。本案争议的土地权属一直是明确的，归东堤一村所有，该片土地与马某河以西的土地均是东堤一村的土地，后因开挖马某河，土地分开了。自1980年证人在某堤一村任职，（略）村民即已在该土地上进行耕种。
张某丁证明：自1963年，东堤一村X村民就开始在争议土地上进行耕种。
张某己智、张某戊证明：1960年－1964年，东堤一村陆续迁回，并开始在争议土地上进行耕种。
11、录像资料。2004年6月6日，由第三人自行录制，反映争议地的现状情况。
原告对以上证据发表以下质证意见：
第三人提供的以上证据，被告在行政复议期间均未提交，故不能作为认定事实的有效证据。第三人提供的以上地图只是行政平面图，并不是确权图、详查图，第三人提供的地图与本案无关。且该地图的绘制不符合山东省测绘条例的规定，没有在省级以上有关部门登记备案，同时对第三人所称争议地块的位置亦存有异议。原告与第三人签订的土地调换协议书、利津县X乡人民政府出具的证明真实性无异议，但不能证明与本案土地的关联性，与本案无关。对7份证人证某，因证人均某出庭作证，不能作为证据使用。对录像资料不予质证。
法庭对各方当事人提交的证据做以下认证：
对被告提交的事实证据做以下认证：1982年飞机航空图、联合调查组的有关材料，被告未在复议期间提交，马某河宗地图，原告主张被告复议期间未提交，被告称已经在复议期间提交了，但被告未在法庭指定的补充证据的时间提供相关证据，据此认定被告该主张不成立。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第61条的规定，以上证据本案不予采纳。明集、王庄公社平面图，1987年利津镇、明集公社详查图，真实合法，与本案审查具备关联性，认定为有效证据。基于原告在诉讼中提出的有关“三查三定”立案报告及马某河工程占地主张，经法庭准许，被告补充提交了惠水管字(1982)第X号《关于水利工程开展“三查三定”工作的意见》和(79)利水第X号利津县革委水利局《关于“马某河土方施工工程完成情况”的报告》，经与原件核对及质证，均真实、合法，与案件审查具备关联性，认定为有效证据。
对原告提交的证据做以下认证：《处理决定》是被诉具体行政行为，故不应作为本案证据使用。对利津镇X村与明集乡X村争议地示意图，该图为示意图，系联合调查组在处理二村纠纷过程中绘制，故不能作为确权依据，认定为无效证据。对马某河“三查三定”立案报告和马某河河道平面图，本院采信被告针对该二份证据提交的补充证据及发表的质证意见，故该二份证据不能证明与涉案土地及争议的关联性，认定为无效证据。原告由利津县信访局复印的利津县土地局的调查材料、第三人的《关于“新大赵河东土地”属东堤一村所有的事实与理由》，均系被告在处理该土地权属纠纷过程中搜集和形成的书面材料，非结论性意见，亦不能作为确定涉案土地权属的依据，认定为无效证据。1987年土地详查三村核准单，因是同时对利津镇和明集乡土地详查图确定的边界情况的核准，不能证明原告的主张，认定为无效证据。三份书证系复印自利津县信访局的有关卷宗中，因无证明人身份的证明，无法予以核对，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条的规定，认定为无效证据。对出庭证人的某言的效力予以确认。
对第三人举证的认定：对1994年、2001年、2003年的利津县地图，因原告对第三人所指的该图中争议地位置并不认可，无法证明与本案关联性，认定为无效证据。对土地调换协议书，原告及第三人予以认可，根据协议书载明的内容，能够确认与涉案土地的关联性，认定为有效证据。对王庄乡人民政府的证明，因内容不明确，不能证明与本案关联性，认定为无效证据。明集乡税费改革资料和第三人对争议土地分配明细，因不符合提供证据的形式要求，认定为无效证据。7份证人证某中，仅张齐俊、张承泉的证言附有证明证人身某的文件，结合出庭证人的某述，认定该二份证人证某为有效证据。其他5份证人证某，因不符合提供证据的要求，认定为无效证据。对出庭证人的某言，认定为有效证据。原告与第三人均就本村村民长期在涉案土地耕种这一事实申请多名证人出某作证，原告申请的证人均某本村村民，第三人申请的证人除某村村民外，另有东堤二村X村的村民，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第(七)项的规定，认定第三人申请的出庭证人的某明效力优于原告。对录像资料，其部分内容能够客观反映涉案土地的现状，但对本案审查的土地争议无证明力，认定为无效证据。
依据以上有效证据及庭审中无争议的陈述，法庭对本案确认以下事实：争议地基本情况：东邻为坡广沟以西的西坡庄村土地，西邻为马某河河床东沿，北为东堤二村土地，南为利津镇X排灌沟以北的西坡庄村土地。因马某河水利工程建设，涉案土地范围内的63亩土地已于1994年确权为国有土地。其余集体土地面积为118。4亩。
1987年利津县人民政府在进行土地详查时，制作了利津镇土地详查图和明集乡土地详查图，在该二幅图中，利津镇和明集乡的乡镇界线范围内均包括涉案土地。涉案土地及原告和第三人所在村的土地均未进行过初始登记。
本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。对本案原告和第三人因土地所有权产生的纠纷进行处理，属于被告的职权范围。1987年进行土地详查制作的利津镇和明集乡土地详查图，将涉案土地同时划给了原告与第三人所在乡镇，故该二份详查图无法作为处理本案权属争议的依据，被告在对本案争议进行处理时，未将该详查图作为确权依据的理由正确，本院予以支持。因涉案土地未进行土地初始登记，被告在处理该土地权属纠纷时依据了有关历史资料记载及土地的利用现状，并据此对涉案集体土地的权属作出判断，故被告做出的《处理决定》并无不当。原告主张原告村民长期使用涉案土地，涉案土地应归原告所有，因庭审中未能提交有效证据或证据的证明效力低于被告、第三人提交的相关证据的证明力，故对原告的主张，本院不予支持。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定，判决如下：
驳回原告利津县X镇X村民委员会的诉讼请求。
案件受理费100元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审判长焦伟
审判员侯丽萍
代理审判员张晓丽
二00四年七月二十六日
书记员邵金芳
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