山东省东营市中级人民法院
行政判决书
(2004)东行终字第X号
上诉人(原审第三人)利津县X路管理局。
法定代表人范某某，局长。
委托代理人张志强，山东法瀚律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)李某甲，男，汉族，1954年5月生，利津县X乡X村民，住（略）。
委托代理人杜众华，山东达洋律师事务所律师。
委托代理人马争军，山东达洋律师事务所律师。
原审被告利津县人民政府。
法定代表人聂某某，县长。
委托代理人李某乙，男，X年X月X日生，汉族，利津县人民政府法制办干部。
委托代理人李某丙，男，X年X月X日生，汉族，利津县国土资源局干部。
上诉人利津县X路管理局因用地行政登记案，不服河口区人民法院作出的(2003)河行初字第X号行政判决，向法院提起上诉。本院受理后于2004年5月17日依法公开开庭审理了本案。上诉人委托代理人张志强、被上诉人李某甲及其委托代理人杜众华、原审被告利津县人民政府委托代理人李某乙、李某丙到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
上诉人利津县X路管理局(以下简称县X路局)上诉称，一、原审法院认定事实不清。原审法院没有对原审原告的主体及其是否有权提起诉讼进行审查，且原审认定原审被告没有对上诉人申请登记的土地情况予以公告是与事实不符的。二、原审法院适用法律不当。原审法院不应以1989年《土地登记规则》第7条的规定来撤销上诉人所持有的利国用(92)字第X号国有土地使用证，而应根据《土地登记规则》第3、34条的规定，责令原审原告对其土地使用证依法进行变更登记。即使原审被告为上诉人颁发的国有土地使用证的行为违反法律规定，原审法院也不应撤销该证。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第58条的规定，法院应作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施，造成损害的，依法判决承担赔偿责任。综上所述，原审法院没有对原审原告的诉讼主体进行审查，对事实认定错误，适用法律不当。上诉人请求：1、依法撤销河口区法院(2003)河行初字第X号行政判决；2、依法驳回被上诉人李某甲的诉讼请求；3、二审诉讼费由被上诉人李某甲承担。
被上诉人李某甲答辩称，上诉人县X路局申请土地使用权进行土地登记应在申请之后，根据申请对地籍情况进行调查作为确权的主要证据。利津县人民县政府依据在上诉人提出用地申请之前的地籍调查作为确权的证据是违反法律规定的，应予以撤销，故原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉人县X路局的上诉请求。
原审被告利津县人民政府(以下简称县政府)答辩称，一、原审法院认定事实不清。1、原审法院认定原审被告为滨海路部分分段登记确权中，土地登记为初始登记是不正确的，且变更登记不应适用公告程序。原审法院认定原审被告没有履行公告程序，即认定原审被告程序违法属认定事实不清。2、原审法院认定上诉人申请土地确权登记后，原审被告没有进行地籍调查是不正确的。二、原审法院适用法律不当。1、原国家土地管理局《土地登记规则》(1989年)不能作为法院审理行政案件的依据。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第58条的规定，原审法院不应撤销原审被告颁发的土地使用证。三、原审原告李某甲的行政赔偿请求不能成立。1992年滨海路拓宽改造时，利津县X路指挥部对包括原审原告李某甲在内的北岭乡21户沿路被用地户进行了补偿，支付迁占费共计（略）元(原审原告435元)。后原审原告李某甲非但没有依法变更其土地使用证，反而以原审被告颁发的利国用(92)字第X号国有土地使用证侵犯其土地使用证的无理要求不能成立。请求二审法院维持原审被告为上诉人颁发的利国用(92)字第X号国有土地使用证，维护原审被告的合法权益。
案经原审法院审理认定，1991年原告李某甲在买下本村的马车店后，向被告县政府提出申请并由被告为其核发了利集建(1991)字第（略）号集体土地建设用地使用证。1992年，经有关部门批准被告县政府为第三人县X路局核发了利国用(92)字第X号国有土地使用证，两证面积交叉重叠155.96平方米。2003年8月24日原告李某甲向东营市人民政府提出行政复议，要求撤销被告县政府核发的利国用(92)字第X号国有土地使用证并赔偿原告的经济损失。东营市人民政府于2003年10月22日作出东政复决字[2003]X号行政复议决定书，维持了被告县政府的具体行政行为。原告不服，提起行政诉讼。
原审认为，根据1988年修订的《中华人民共和国土地管理法》第9条第2款的规定“全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”1989年《土地登记规则》第7条规定“初始土地登记程序为申报、地籍调查、权属审核、注册登记、颁发土地证书”；第9条规定“初始登记开始，由县级人民政府发布土地登记公告。公告的主要内容包括：1、土地登记区的划分；2、土地登记年限；3、土地登记收件地点；4土地登记申请者应提交的有关证件；5、其他事项”。被告县X路此前一直没有确权，所以该次确权登记为初始登记。而被告没有依据《土地登记规则》的有关规定对申请人申请登记的土地情况予以公告，并且其在第三人申请土地确权登记后没有进行地籍调查，只是以在此之前的地籍调查为本次确权的证据。因此，被告为第三人颁发利国用(92)字第X号国有土地使用证的具体行政行为违反了1989年《土地登记规则》规定的程序。根据被告提交的证据及庭审情况，原审法院认为，根据有关法律规定地籍调查表应为土地确权的主要证据，但被告提供的地籍调查表不仅在第三人的申请之前，同时内容存在重大瑕疵，不能作为确权的证据使用，因此，被告为第三人进行土地确权的行政行为主要证据不足。土地确权是在能证明确定国有、集体、镇村国有或集体土地适用的范某内，通过地籍调查，实地测绘等手段，确定出土地的面积和四至的界限，进行注册、登记发证的过程。根据利政土字(1992)X号文件、利政土字(1992)X号文件、1988年修订《中华人民共和国土地管理法》第9条、东政发(1991)X号文件的有关规定，被告县政府为第三人县X路局核发利国用(92)字第X号国有土地使用证的具体行政行为是土地确权行为。因此，被告县政府没有超越其法定职权。庭审中被告认为原告李某甲的起诉超过法定起诉期限。原审法院认为，原告李某甲于2003年8月24日向东营市人民政府提出行政复议，东营市人民政府于2003年10月22日作出的东政复决字[2003]X号行政复议决定书并于2003年10月25日送达原告李某甲。原告李某甲于2003年11月7日向东营市中级人民法院提起行政诉讼，东营市中级人民法院受理后指定河口区人民管辖。因此，李某甲的起诉没有超过起诉期限。
综上所述，原审法院认为，被告县政府为第三人县X路局颁发利国用(92)字第X号国有土地使用证的行为程序违法，主要证据不足；原告认为被告被诉的具体行政行为是土地征用行为的主张本院不予支持。原审被告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第一、三目的规定，判决撤销被告县政府为第三人县X路局核发的利国用(92)字第X号国有土地使用证。
原审被告县政府向法庭提供了以下证据：
1、1992年4月1日利津县X路站土地登记申请书。
2、县政府利政土字(1992)X号、X号文件。证明县政府对有关资料进行了审查，对颁发的利国用(92)字第X号国有土地使用证的行为进行了审查和确权。
3、滨海路X路段的确权资料。证明土地登记程序完善，证据确凿。
4、利国用(92)字第X号国用土地使用证。
5、1988年修订《中华人民共和国土地管理法》。
6、1989年《土地登记规则》。
7、1991年《中华人民共和国土地管理法实施条例》。
8、东政发(1991)X号文件《东营市人民政府批转市交通局、市土地管理局关于搞好公路局沿线用地地籍调查登记发证工作的请求的通知》。
上诉人县X路局对以上证据发表以下质证意见：县政府根据上诉人县X路局提出的申请依法进行审查及地籍调查，并为上诉人颁发的利国用(92)X号国用土地使用证是正确的。
同时，上诉人县X路局向法庭提交了1992年滨海路改造时给21户用地户的赔偿及利津县X乡财政所的收据一份。证明滨海路改造时，县X路局已对李某甲给予补偿，自补偿之后，李某甲应当对其所持有的集体土地建设用地使用证进行变更，其没有变更是违反法律规定的，其所持有的集体土地建设用地使用证已经无效，其主体资格已经丧失。
原审被告县政府对县X路局提供的证据发表以下意见：县政府对县X路局土地确权登记是初试登记，李某甲没有申请变更登记，是造成李某甲与县X路局颁证中土地存在重叠的原因。
被上诉人李某甲对县政府提供的以上证据发表以下意见：县政府提交的地籍调查表中的时间均是1992年3月，而县X路局申请用地的时间是1992年4月。根据《土地登记规则》的规定，在用地人提出用地申请之后，土地管理部门根据申请进行地籍调查，而县政府作出的地籍调查，是在县X路局提出用地申请之前。因此，该地籍调查不能作为确权给县X路局的证据。县政府为县X路局作出土地确权的证据不足，程序违法。故县政府为县X路局颁发的国有土地使用权证应予以撤销。同时对县X路局提供的证据，李某甲认为，上诉人县X路局提供的利津县X乡制作的补款明细表中，没有李某甲的签名，无法证明该补偿款是否支付李某甲，故该证据不能作为有效证据使用。根据《土地登记规则》第7、8、9条的规定，县政府对县X路局提出的用地申请应当在其申请后进行地籍调查，并对登记情况予以公告。因此，县政府为上诉人县X路局颁证程序违法。
同时，被上诉人李某甲向法庭提供了在一审中提交的以下证据：
1、利集建(1991)字第（略）号集体土地建设用地使用证。
2、利津县人民法院现场勘验的测量图。
上诉人县X路局、原审被告县政府对以上证据的质证意见同一审中的质证一致。
经庭审质证，法庭认为，对上诉人县X路局、被上诉人李某甲、原审被告县政府提供的证据能够证明案件的事实，对其效力应予认定。
根据上诉人县X路局、被上诉人李某甲、被上诉人县政府提供的证据及庭审情况本案确认事实同一审中认定事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第二十一条的规定，国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地或者使用国有土地的，要按照土管法的规定办理。第二十三条规定，国家建设征用土地，建设单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。本案原审被告县政府未提交证明在1992年滨海路拓宽时，将集体土地征用为国有土地的证据，在1992年7月直接为上诉人县X路局颁发了利国用(92)字第X号国有土地使用证，其颁证不符合法定程序，属程序违法。但鉴于该案的实际情况，撤销原审被告被诉的具体行政行为将会给国家利益或公共利益造成重大损失，故原审被告颁发的利国用(92)字第X号国有土地使用证不予撤销，但应确认违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第三目、第六十一条第(二)项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，判决如下：
一、撤销东营市河口区人民法院作出的(2003)河行初字第X号行政判决；
二、确认原审被告利津县人民政府为上诉人利津县X路管理局颁发利国用(92)字第X号国有土地使用证违法。
一、二审案件受理费各100元，均由原审被告利津县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长宋继业
审判员侯丽萍
代理审判员张晓丽
二00四年五月三十日
书记员邵金芳
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