海南省高级人民法院
行政裁定书
(2005)琼行终字第X号
上诉人(原审原告)海口新成田汽车贸易有限公司。
法定代表人陈某某，总经理。
委托代理人黄忠，赵卫，海南法立信律师事务所。
被上诉人(原审被告)海南省商务厅。
法定代表人彭某某，厅长。
被上诉人(原审被告)海南省机电产品进出口办公室。
法定代表人郭某某，主任。
原审第三人海南省对外贸易经济服务中心。
法定代表人龚某某，经理。
以上两被上诉人及原审第三人共同委托代理人严波，海南中邦律师事务所律师。
以上两被上诉人及原审第三人共同委托代理人常世界，海南省商务厅公职律师。
上诉人海口新成田汽车贸易有限公司(以下简称贸易公司)因其诉被上诉人海南省商务厅(以下简称商务厅)、海南省机电产品进出口办公室(以下简称进出口办公室)及原审第三人海南省对外贸易经济服务中心(以下简称服务中心)征收外贸发展资金及行政赔偿一案，不服海南省海口市中级人民法院2004年12月10日作出的(2004)海中法行初字第X号行政判决，于2004年12月24日向本院提起上诉。本院于2005年4月1日立案受理，依法组成合议庭，并于2005年5月10日在本院的第二号法庭公开开庭审理了本案。贸易公司的法定代表人陈某某及委托代理人黄忠、赵卫，商务厅、进出口办公室及贸易中心的共同委托代理人严波、常世界到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
经审理查明：2002年，商务厅决定对下半年第二批进口汽车配额分配方式进行改革，对80％的配额指标实行有偿使用，配额直接分配给申请进口汽车销售并符合进口汽车经销条件的企业，其收入建立外贸发展专项资金。同年6月10日至11日，进出口办公室在报纸上刊登《公告》，对省内申请进口汽车销售的企业重新进行资格审核。经审核筛选省内共有15家(包括贸易公司在内)符合条件的进口汽车销售企业获得有偿使用进口汽车配额的分配资格。同年8月23日，进出口办公室行文(琼机电进字[2002]X号)将海南省2002年第二批汽车进口配额分配有偿使用情况向国家机电产品办公室作了报告。该报告内容包括自愿申请销售进口汽车企业筛选方式和结果，配额指标分配的方案及有偿使用的价格，建立省外贸发展基金的背景和思路以及基本做法等。同年9月28日，海南省人民政府召开省长办公会议研究外贸工作的有关问题。会议提出建立省外贸发展专项资金并尽快出台其管理办法，规范该基金的筹集、使用和管理，提高资金的使用效益。会议同时提出国家有关部门下达省内的配额指标，凡适合招标的，均应实行招标或有偿使用，其收益全部纳入外贸发展资金的管理。省财政每年从工业发展资金中划拨专款与中央有关资金配套，作为外贸发展资金，扶持企业，扩大出口。
从2002年下半年起商务厅、进出口办公室对国家机电办分配给海南省的汽车进口配额指标除少部分外均采用有偿使用的方式分配给经自愿申请和资格审查后确定符合条件的进口汽车销售的企业。贸易公司从2002年9月至2004年4月始终作为符合有偿使用进口汽车配额的企业向进出口办公室申请进口汽车的配额指标，贸易公司先后七次向服务中心设立的专用帐户交纳有偿使用费共555万元，并由服务中心出具资金入户证明给进出口办公室，进出口办公室向贸易公司发放进口汽车配额指标。其后，由贸易公司进口汽车并在市场上销售。但贸易公司交纳款项后，服务中心没有出具合法的专用票据。贸易公司最后一笔款项4万元交款给服务中心的时间是2004年4月X号。贸易公司于同年9月14日向法院提起行政诉讼。
一审法院认为，商务厅、进出口办公室从2002年下半年起对国家机电办分配给海南省的进口汽车配额指标的80％实行有偿使用，已报经海南省人民政府研究同意。贸易公司是自愿报名，并经商务厅、进出口办公室审查同意被列为符合申请使用进口汽车配额指标条件的15家企业之一。在充分知晓商务厅、进出口办公室实施进口汽车配额有偿使用的基本方案、有偿使用的收费标准和收费方式的情况下，仍然自愿提出申请，参加配额指标的有偿分配，并按商定的收费标准交纳有偿使用费、取得进口汽车的配额指标，并进口汽车在市场上销售获取利润。贸易公司上述之行为无法证明商务厅、进出口办公室和服务中心的收费行为属于行政机关和受行政机关委托的事业单位单方面作出的、违背了贸易公司意愿并侵害其合法权益的行政行为，客观上亦无法将上述收费行为划归于法律、法规所禁止的乱收费、乱摊派或侵犯公民、法人或其他组织的财产权或侵犯企业经营自主权的行为。因此，贸易公司将其取得进口汽车配额指标而相应支付的给政府主管部门的有偿使用费，作为商务厅、进出口办公室和服务中心对其实施违法的征收行为而提出诉讼，不符合行政侵权之诉的法定要件。商务厅、进出口办公室和服务中心收取进口汽车配额有偿使用费行为之性质不属于行政机关单方面对贸易公司作出的具体行政行为。且贸易公司交纳了有偿使用费而取得其申请的配额指标对贸易公司而言是受益而非受损，故贸易公司在得到并使用了进口汽车配额指标后对其交纳的有偿使用费提出索回的请求，该请求不属于人民法院受理行政诉讼案件的受案范围。商务厅、进出口办公室委托服务中心收取的进口汽车配额有偿使用费经海南省人民政府同意列入省外贸发展基金专款帐户作为该基金的款项来源之一，该行为其性质属于财务处理行为。外贸发展基金的设立是否符合法定程序，属于另一法律事实，基金设立的合法与否亦不属于行政诉讼案件的受案范围。因此，贸易公司诉请确认商务厅、进出口办公室征收外贸发展资金(基金)违法并予撤消的请求，法院亦不予支持。
贸易公司交纳的555万元款项从2002年9月18日起至2004年4月30日止共有七笔，贸易公司认为该款项属于商务厅、进出口办公室的违法征收行为而直接向人民法院提起诉讼应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定的三个月的起诉期限，贸易公司从2004年4月30日交纳最后一笔4万元款项至同年9月14日才向法院递交起诉状已超过法定起诉期限，且无正当理由。贸易公司提出同年8月份因税务检查才知道商务厅、进出口办公室收费违法的理由和本案应当适用两年诉讼时效的理由亦不能成立。综上，鉴于贸易公司与商务厅、进出口办公室及服务中心之间的法律关系不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定的行政诉讼所能调整的法律关系，依照《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第44条第1款第1项、第6项之规定，裁定驳回贸易公司的起诉。
贸易公司上诉称：1、上诉人的请求属于人民法院受理行政诉讼案件的受案范围。最高人民法院《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)中所指的可诉行政行为，不仅是单方行为还包括双方行为，只要不是属于明确列举的不属行政诉讼受案范围的事项，均属受理范围，一审裁定书以收取进口汽车配额有偿使用费行为不是行政机关单方面的行政行为为由，认定本案不属于人民法院受案范围，适用法律明显不当。2、被上诉人向上诉人收取555万元是属于在行政许可过程中乱收费行为。《行政许可法》第58条、第59条均明确规定＂行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。＂＂行政机关实施行政许可，依照法律、行政法规收取费用的，应当按照公布的法定项目和标准收费＂，第七条同时规定＂公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈某权、中辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿＂，因此在行政许可过程中，没有依法律、行政法规的规定收费是违法的，收费虽然是行政许可中的一个环节，但只要其侵犯行政相对人的合法权益，就可以提起行政诉讼，虽然被上诉人收费时《行政许可法》尚未施行，但其法律原理是相通的，根据《行政诉讼法》第十一条第一款第(七)项＂认为行政机关违法要求履行义务的＂和第(八)项＂认为行政机关侵犯其人身权、财产权＂属受案范围的规定，对这种侵犯行政相对人合法权益的行为，人民法院应当予以受理。本案中，被上诉人设立的基金没有按规定报财政部或国务院审批，违规设立基金，上诉人虽然是自动申请进口配额，但两被上诉人征收外贸发展资金没有法律依据，其收费也是违法的。3、上诉人的起诉没有超过起诉期限。《若干解释》第四十一条规定＂行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉的期限，起诉的期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年＂，本案中被上诉人在违规收取外贸发展基金时并没有告知上诉人享有诉权，因此，上诉人的起诉期限只能从上诉人知道或者应当知道诉权之日起计算。2004年8月国税局检查时认为被上诉人收取的555万元不能作为成本列支，要求上诉人交税款时，上诉人才知道被上诉人征收外贸发展基金是非法的，也才知道拥有诉权，因此上诉人的起诉期限应从此时开始计算，而且从2002年9月18日被上诉人征收第一笔外贸发展基金至上诉人提起诉讼时也没有超过二年，因此上诉人的起诉没有超过起诉期限。为此，请求二审人民法院确认两被上诉人在审批进口汽车配额时征收的外贸发展资金属违法行为；判令两被上诉人赔偿经济损失555万元，并判令第三人承担连带赔偿责任。
商务厅、进出口办公室及服务中心未作书面答辩，在庭审中发表了意见，辩称：根据《海南省外贸发展专项资金管理暂行办法》的规定，收取外贸发展基金是有法律依据的，在实体和程序上符合法律规定，商务厅、进出口办公室向上级有关部门申请，得到批准后，根据实际情况进行配额有偿使用。收取外贸发展基金是实行自愿原则，不是乱摊派，不是强制收费。一审法院驳回起诉是正确的，上诉人的起诉也超过诉讼时效，请求二审法院维持原裁定。
本院认为，商务厅、进出口办公室根据外经贸部《机电产品进口配额管理实施细则》第九条第六款的规定，报经海南省人民政府研究同意，对海南省进口汽车配额实行有偿使用，符合有关政策的要求。国家既然允许对进口配额实行有偿使用，而征收外贸发展资金并未违反法律的禁止性规定，因此不能视为违法。征收外贸发展资金的行为发生在行政许可法颁布实施前，该案不适用行政许可法。贸易公司主张商务厅、进出口办公室在审批进口汽车配额时征收外贸发展资金属违法行为的理由不成立。商务厅、进出口办公室在实施进口汽车配额有偿使用过程中，采取公开、企业自由申请、政府审查、配额指标分配等方式进行，贸易公司在明知进口汽车配额有偿使用的情况下，自愿申请配额指标，进口汽车销售，其行为是自愿的双向行为，而不是政府强制性的单向行为。贸易公司申请取得进口汽车配额指标后又对其交纳的有偿使用费用提出赔偿请求，其请求不属于行政诉讼受案范围，一审裁定驳回起诉是正确的。
另，关于时效问题，被上诉人在征收外贸发展资金时，并未告知诉权和起诉期限，应适用最高人民法院《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条规定的两年起诉期限，贸易公司交纳最后一笔款项的时间是2004年4月30日，向法院提起诉讼的时间是2004年9月14日，没有超过起诉期限，一审裁定适用《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，认定贸易公司的起诉超过三个月起诉期限是错误的，应予指正，但因贸易公司的请求不属于人民法院行政案件的受案范围，一审裁定驳回起诉正确，本院应予维持。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
一、二审案件受理费共计人民币200元由贸易公司负担。
本裁定为终审裁定。
审判长赵立
审判员林玉冰
代理审判员程小平
二○○五年五月二十三日
书记员石磊
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