海南省三亚市中级人民法院
行政判决书
(2005)三亚行初重字第X号
原告广某发展银行股份有限公司湛江分行。住址广东省湛江市赤坎区X路X号。
诉讼代表人张某某，湛江分行负责人。
委托代理人刘某，湛江分行职员。
委托代理人欧卫安，广东金山石律师事务所律师。
被告三亚市人民政府。住址三亚市X路。
法定代表人陆某某，代市长。
委托代理人潘某某，三亚市国土资源局公务员。
委托代理人蔡世峰，海南外经律师事务所律师。
原告广某发展银行股份有限公司湛江分行(以下简称湛江分行)诉被告三亚市人民政府(以下简称市政府)收回土地使用权行政处理决定纠纷一案，经海南省高级人民法院于2005年3月16日以(2005)琼行终字第X号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2005年3月31月重新立案受理，依法组成合议庭，并于同年4月27日上午在本院第一审判法庭公开开庭审理了本案。原告湛江分行的委托代理人刘某、欧卫安，被告市政府的委托代理人潘某某、蔡世峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市政府于2003年4月17日作出三府[2003]X号《关于依法收回三亚龙腾房地产开发有限公司4044．96平方米土地使用权的决定》。该决定认定，1989年6月24日，市政府以市府函[1989]X号文批准征用港门下村原琼南宾馆、南海制冰厂左侧海滩涂4000平方米土地出让给三亚龙腾房地产开发有限公司作为基建用地。1998年6月1月办理土地使用权登记手续，发给三土房(1998)字第X号《土地房屋权证》，核准用地面积为4044．96平方米，使用年限70年。1999年4月20日，因三亚龙腾公司与湛江分行、湛江分行徐闻办事处贷款纠纷一案，广东省湛江市麻章区人民法院裁定查封了该宗土地。三亚龙腾公司取得土地使用权后，未按规定进行开发建设，致使土地闲置至今。遂根据《城市房地产管理法》第二十五条和《海南省闲置建设用地处置规定》第三条第(一)项的规定以及国办发[1999]X号《处置海南省积压房地产试点方案》文件精神，决定收回三亚龙腾公司位于港门下村的4044．96平方米土地使用权，并注销三土房(1998)字第X号《土地房屋权证》。对人民法院最终确定的土地权益人，依照《海南省经济特区换地权益书管理办法》及有关文件规定处理。
原告湛江分行起诉称，2000年9月5日，广东省湛江市麻章区人民法院以(2000)湛麻法执裁字第X号民事裁定，将被执行人三亚龙腾公司的上述4044．96平方米土地使用权归原告所有。被告三亚市政府在未查明该宗土地的合法土地使用权人，也未告知该行政行为及相应诉讼救济权利的情况下，违法作出了三府[2003]X号《关于依法收回三亚龙腾房地产开发有限公司4044．96平方米土地使用权的决定》，造成原告合法权益重大损失。为此请求：1、撤销被告三府[2003]X号《关于依法收回三亚龙腾房地产开发有限公司4044．96平方米土地使用权的决定》，2、判令被告承担国家赔偿责任，赔偿原告直接损失（略）．60元人民币，3、判令被告以市场评估价计算赔偿原告土地使用权之溢价损失。
被告市政府答辩称，该宗土地在1989年6月24日市政府就以市府函[1989]X号文批准征用并出让给三亚龙腾公司作为基建用地，并于1998年6月1日核发了三土房(1998)字第X号《土地房屋权证》。1999年4月20日，因三亚龙腾公司与原告贷款纠纷一案，湛江市麻章区人民法院裁定查封了该宗土地。三亚龙腾公司受让该宗土地后不按规定开发建设致该地长期闲置，已超过法定两年期限。至2003年4月亦己超过三亚龙腾公司与原告贷款纠纷案的审判规定期限。因此，市政府依据《城市房地产管理法》第二十五条和《海南省闲置建设用地处置规定》第三条(一)项的规定及《处置海南省积压房地产试点方案》的规定精神，收回该宗土地使用权并注销《土地房屋权证》，有充足的事实和法律依据，应予维持。在作出三府[2003]X号收地决定前，三亚市国土资源局于2002年12月23日将《关于依法收回国有土地使用权的事先告知书》分别邮寄送达给湛江分行和麻章区法院。2003年4月24日，被告向原告邮寄送达了X号收地决定。原告诉称被告未告知该行政行为及相应的行政程序权利、诉讼救济权利，没有事实根据。麻章区法院从未向被告送达该院(1999)湛麻经初字第X号民事调解书、(2000)湛麻法执裁字第X号民事裁定书和拍卖成交确认书。原告也从未将该宗土地使用权已经法院裁定归其所有的事实或上述法律文书的内容告知被告。被告在作出收地决定前无从知道原告是该宗土地的权益人。收地决定已明确对人民法院最终确定的土地权益人，依照《海南省经济特区换地权益书管理办法》及有关文件规定处理。只要原告符合办理换地权益书的法律规定，其完全可以依法申请核发换地权益书。因此，原告主张的损失根本不存在，其诉求应当驳回。
原告湛江分行向本院提交了如下证据：1、三府[2003]X号收地决定，以证明被告的具体行政行为违法及原告的土地使用权受到被告违法行政行为的损害；2、(2000)湛麻法执裁字第X号民事裁定书、拍卖成交确认书，以证明原告对被告收回之土地具有合法使用权；3、民事调解书，以证明证据2的合法性。
被告于2004年7月28日向本院提交如下证据：1、三土房(1998)字第X号《土地房屋登记卡》，以证明三亚龙腾公司取得土地使用权的事实；2、湛江市麻章区人民法院(1999)湛麻法经初字第X号之一民事裁定书，以证明该宗土地被依法查封的事实；3、《关于依法收回国有土地使用权的事先告知书》及邮件清单，以证明被告通过邮寄方式向原告和麻章区法院送达事先告知书、收地决定及被告已履行了告知义务和交待救济权利的事实；4、2003年4日28日《三亚晨报》公告，以证明通过公告方式向三亚龙腾公司送达收地决定的事实。
经庭审质证，原、被告双方对对方提交的证据的真实性表示无异议。
本院认为，原、被告提交的证据均是公文书证，其来源真实、合法，且与本案待证事实相关，本院予以确认，可以作为认定本案事实的依据。
经审理查明：1989年6月24日，市政府以市府函(1989)X号文批准征用港门下村原琼南宾馆、南海制冰厂左侧海滩涂4000平方米土地出让给三亚龙腾房地产开发有限公司(以下简称三亚龙腾公司)，作为基建用地。1998年6月1日，给该公司办理了土地使用权登记手续，核发三土房(1998)字第X号土地房屋权证，核准用地面积为4044．96平方米，使用年限70年。同日，三亚龙腾公司与湛江分行签订贷款合同和抵押合同，合同的定由湛江分行贷款350万元给三亚龙腾公司，三亚龙腾公司以其位于三亚市河东区X路的住宅用地(证号为三土房(1998)字第X号)抵押，贷款期限半年。期限届满后，因三亚龙腾公司未履行还款义务，湛江分行向湛江市麻章区人民法院起诉。在诉讼中，麻章区法院根据湛江分行的申请于1999年4月20日作出(1999)湛麻法经初字第X号之一民事裁定书，查封了三亚龙腾公司的上述土地。后经法院主持调解，三亚龙腾公司与湛江分行自愿达成了分期还款协议。麻章区法院于1999年4月24日作出了(1999)湛麻法经初字第X号民事调解书。因三亚龙腾公司拒不履行生效调解书所确定的义务，湛江分行于2000年8月17日向麻章区法院申请强制执行。麻章区法院依法委托拍买，因无人竟买后，经湛江分行同意以上述土地按评估价抵偿债务。麻章区法院于2000年9月5日作出(2000)湛麻法执裁字第X号民事裁定书，将三亚龙腾公司的上述土地使用权裁定归湛江分行所有。但至市政府收回该土地时止，湛江分行从未向三亚市国土局申请办理土地使用权变更登记，麻章区法院也未通知三亚市国土局协助办理土地变更过户至湛江分行名下。
2002年12月9日，三亚市国土局作出《关于依法收回国有土地使用权的事先告知书》，并于同年12月23日以特快专递分别邮寄给湛江分行和麻章区法院。湛江分行未提异议。被告市政府于2003年4月17日作出三府(2003)X号《关于依法收回三亚龙腾房地产开发有限公司4044．96平方米土地使用权的决定》，并于同年4月24日在《三亚晨报》上公告送达给三亚龙腾公司，同时将该《决定》以特快专递邮寄给湛江分行及麻章区法院。湛江分行不服，于2004年7月8日向本院提起行政诉讼。本院于2004年11日1日以湛江分行的起诉已超过三个月的法定起诉期限为由，作出(2004)三亚行初字第X号行政裁定，驳回湛江分行的起诉。湛江分行不服向海南省高级人民法院提起上诉，省高级人民法院经审理认为，市政府作出的X号决定仅仅告知当事人申请复议权，没有告知当事人诉权及起诉期限。湛江分行的起诉期限应当适用2年的期限。遂于2005年3月16日作出(2005)琼行终字第X号行政裁定，撤销本院(2004)三亚行初字第X号行政裁定，指令本院继续审理。
三亚龙腾公司自取得上述土地使用权后，未按规定对该地块进行开发建设，一直闲置。
本院认为，被告市政府的X号决定，包含了收回国有土地使用权和给该土地权益人核发换地权益书两个具体行政行为。三亚龙腾公司自取得该土地的使用权后，一直未按规定进行开发建设，至市政府作出收地决定时止该地一直闲置。市政府根据该事实依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条和《海南省闲置建设用地处置规定》第三条(一)项之规定，收回该幅土地使用权，并无不当。湛江分行经司法裁判取得该土地的使用权，是实际的土地权益人，对其合法权益应当依法予以保护。但是湛江分行未能把其已依法取得该土地使用权的事实告知被告市政府或市政府的下属职能部分市国土局，在收到被告职能部门市国土局事先告知书后亦没有提出异议或陈述意见，因此被告市政府在作出X号收地决定时无从知道湛江分行是该土地的实际权益人，在X号决定中只是笼统表述为＂对人民法院最终确定的土地权益人，依照《海南省经济特区换地权益书管理办法》及有关文件规定处理＂，而没有明确对湛江分行土地权益的保护。现该土地已列入三亚市旧城改造范围，市政府已出让给创维公司整体开发。被告市政府应当根据《海南省经济特区换地权益书管理办法》第七条之规定，给湛江分行核发换地权益书，以充分保护湛江分行的合法权益。因湛江分行经法院裁定以该地作价抵偿债务而取得土地使用权后，没有办理土地使用权变更登记，被告市政府X号决定以原土地登记项下的权利人三亚龙腾公司为相对人，亦并无不当。
综上所述，被告市政府作出的X号决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确且程序合法，应予维持。依照中华人民共和国行政诉讼法第五十四条(一)项之规定，判决如下：
一、维持被告三亚市人民政府三府(2003)X号《关于依法收回三亚龙腾房地产开发有限公司4044．96平方米土地使用权的决定》。
二、驳回湛江分行关于要求市政府赔偿直接损失（略）．60元及赔偿土地使用权之溢价损失的诉讼请求。
本案受理费100元，由原告湛江分行负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长林道贤
审判员吉训荣
审判员李力
二00五年四月二十八日
书记员吴璟
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