海南省海南中级人民法院
行政判决书
(2005)海南行终字第X号
上诉人(原审原告)昌江某族自治县X镇X村X组。
诉讼代表人陈某甲，该村X组长，同是罗南村第六、八村X组的委托代理人。
上诉人(原审原告)昌某黎某自治县X镇X村X组。
诉讼代表人陈某乙，该村X组长。
上诉人(原审原告)昌某黎某自治县X镇X村X组。
诉讼代表人梁某丙，该村X组长。
被上诉人(原审被告)昌江黎某自治县X镇人民政府。
法定代表人周某丁，该镇镇长。
委托代理人周某凡，海南昌化江律师事务所律师。
原审第三人昌江黎某自治县医药总公司。
法定代表人孙某某，该公司经理。
原审第三人昌江黎某自治县X镇X村委会。
法定代表人吴某某，该村委会主任。
委托代理人周某戊，该村委会委员。
原审第三人昌江黎某自治县X镇X村第一经济合作社。
诉讼代表人黎某己，社长。
委托代理人黎某庚，南罗村委会干部，同为南罗村第二、三、四、七、及双塘经济社的委托代理人。
原审第三人昌江黎某自治县X镇X村第二经济合作社。
诉讼代表人黎某辛，社长。
原审第三人昌江黎某自治县X镇X村第三经济合作社。
诉讼代表人陈某壬，社长。
原审第三人昌江黎某自治县X镇X村第四经济合作社。
诉讼代表人梁某癸，社长。
原审第三人昌江黎某自治县X镇X村第七经济合作社。
诉讼代表人黎某某，社长。
原审第三人昌江黎某自治县X镇X村双塘经济合作社。
诉讼代表人陈某某，社长。
上诉人昌江黎某自治县X镇X村第五、第六、第八村X组(以下简称南罗村第五、第六、第八村X组)因诉被上诉人昌江黎某自治县X镇人民政府(以下简称海尾镇政府)及原审第三人昌江黎某自治县医药总公司(以下简称昌江县医药公司)、昌江黎某自治县X镇X村委会(以下简称南罗村委会)、昌江黎某自治县X镇X村第一、第二、第三、第四、第七、双塘经济合作社(以下简称南罗村第一、第二、第三、第四、第七、双塘经济社)行政处理一案，不服昌江黎某自治县人民法院作出的(2004)昌行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人南罗村X村民小组的诉讼代表人、南罗村第六、第八村X组的委托代理人陈某甲，被上诉人海尾镇政府的委托代理人周某凡，第三人昌江医药公司的法定代表人孙某某，第三人南罗村委会的委托代理人周某戊，第三人南罗村第一、第二、第三、第四、第七、双塘经济社的委托代理人黎某庚等到庭参加诉讼。本案现己审理终结。
原审判决认定，1996年3月5日，经原南罗镇政府同意，原南罗镇农工商联合公司与第三人县药材公司签订《土地承包合同书》，将南罗镇禾白坡的1368亩坡地发包给县药材公司。1999年3月5日，经南罗镇政府批准，南罗镇农工商联合公司与县药材公司签订《转让林木合同书》，将禾白坡林区林1034亩转让给县药材公司。同年，双方又签订《县部联营速生丰产林转让合同书》，将禾白坡速生丰产林1368亩转让给县药材公司经营管理。2002年3月1日，三原告向南罗镇政府申请要求收回县药材公司承包的禾白坡土地经营权。2002年7月1日，在昌江县清理整顿农业用地专项工作中，根据三原告的申请，原南罗镇政府作出了南府字[2002]X号《关于收回县药材公司承包禾白坡土地经营权的决定》(以下简称南府字[2002]X号《决定》)，该文认定：1999年3月5日，经南罗镇政府批准，南罗镇农工商公司将原与南罗村X组承包的禾白坡(又称秋治坡，也称永安坡)土地1368亩转包给县药材公司承包种植农作物，但该公司依据承包合同取得该土地承包经营权后，自承包日起至作出决定之日止三年四个月，既未按合同约定投入资金开发利用土地种植农作物，又未按合同约定缴纳土地承包金，己构成违约。因此，依照《海南经济特区土地管理条例》第六十一条第(二)项、《海南省闲置农用地处置规定》第四条和《海南省农村集体经济承包合同管理条例》第二十条第(五)项的规定，决定：一、解除县药材公司与南罗镇农工商联合公司签订的《林木合同书》，注销南罗镇相关的批准文件，有关部门相关的文件均一律无效；二、将县药材公司承包禾白坡土地1368亩的承包经营权无偿放回，交还给南罗村第五、六、八村X组，以解决同浆纸林用地使部分缺少土地耕种，生产无着落的农户承包复耕发展生产，由镇国土所监督执行。该文告知并送达县药材公司和三原告，双方均未提出异议。2002年8月12日，被告海尾镇政府以南罗镇政府名义作出南府字[2002]X号《关于取消南府字(2002)X号文的决定》(以下简称南府字[2002]X号《决定》)，以X号文送达各有关单位后，都提出不同异议，县药材公司提出其未向南罗镇政府交纳土地承包金是一种合同违约民事行为，只有县一级人民政府才有收回权，南罗镇政府既是发包机关又是发文机关，超越了职权范围。南罗村委会及其下辖的第一、二、三、四、七及双塘村等六个经济合作社主张土地权属，南罗镇收回交给三原告不合理为由，依据《土地管理法》第三十七条、《合同法》第九十二条的规定，决定：一、收回南府字[2002]X号决定书；二、原南罗镇农工商联合公司与县药材公司的合同纠纷，因县药材公司同意补交拖欠的承包金，对于县药材公司的违约行为由县药材公司与原南罗镇农工商联合公司协商解决；三、位于禾白坡的1368亩土地及林木权继续由县药材公司经营管理。
原审判决认为，第三人县药材公司与南罗镇农工商联合公司签订的《土地承包合同》、《林木转让合同》、与《速生丰产林转让合同》所承包的是同一块土地，且该土地在县药材公司承包时己种植林木。10文认定第三人县药材公司承包的南罗镇禾白坡1368亩土地三年四个月未按合同约定投入资金开发利用，使该地一直维持现状，显然与事实不符，因此，所适用的地方性法规也不适当。X号文认定县药材公司逾期三年未付土地承包金属违约行为，根据法律规定，合同的解除应由合同当事人协商或者依法解除，南罗镇政府并非合同当事人，依行政职权解除合同显然不合法。因三原告提供不出权属证明，该争议地权属尚未明确，南罗镇政府将该土地处分归三原告属超越取权的行政行为。根据《土地管理法》第三十七条的规定，南罗镇政府无偿收回该争议地属越权行为。因此，被告作出X号文决定收回X号文是知错纠错的行为，应予支持。根据《土地管理法》第十六条的规定，单位之间土地所有权和使用权的争议由县级以上人民政府处理。据此，X号文被告海尾镇政府对该土地及林木权进行处理超越了职权范围，应予撤销。海尾镇政府以南罗镇政府名义作出X号文，是属于南罗镇撤并海尾镇的过渡时期，两镇的领导己在一起工作，X号文是通过两镇的领导讨论决定作出的，并未违反程序。对被告主张X号文己告知三原告，三原告的起诉超过诉讼时效，理由不成立，不予支持。对三原告及第三人南罗村第一、二、三、四、七及双塘村经济合作社的土地权属纠纷，不属行政受案审查范围，应向其所在的镇人民政府提出并报县政府解决。故根据《中华人民共和行政诉讼法》第五十四条第一款第(一)项、第(二)第4目和最高人民法院《关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第五十六条第四项的规定，判决：一、维持被告海尾镇政府以南罗镇政府名义作出的南府字[2002]X号《关于取消南府字[2002]10文的决定》的第一项；二、撤销被告海尾镇政府以南罗镇政府名义作出的南府字[2002]X号《关于取消南府字[2002]X号文的决定》第二、三项。三、驳回三原告的其它诉讼请求。四、驳回第三人南罗村第一、二、三、四、七及双塘村经济合作社的诉讼请求。
上诉人南罗村第五、第六、第八村X组上诉称：一、原判认定事实错误。1、原判认定：经南罗镇政府批准，南罗镇农工商公司与县药材公司签订《土地承包合同书》、《转让林木合同书》、《县X镇联营速生丰产林转让合同书》。如此认定与原来事实不符。实际是南罗镇政府委托镇农工商公司与第三人县药材公司签订合同。2、原判认定：南罗镇政府并非合同当事人，依行政职权解除合同显然不合法。如此认定是错误。镇农工商公司是在镇政府委托下才与第三人签订合同，所以，合同当事人当然是南罗镇政府。因第三人拒绝履行义务，南罗镇政府解除与第三人的合同关系，并无不当。3、海尾镇政府以己不存在的南罗镇政府名义作出南府字[2002]X号文，实为伪造文件，不能成立，应视为无效行为。二、原判违反法定程序。本案被诉南府字[2002]X号文，涉及没有被诉的南府字[2002]X号文，在审理中，对X号文只能作为证据，但原判则以审判被诉行为的方式审判X号文，有悖于《行政诉讼法》的规定。四、原判适用法律法规错误。原判认为根据《土地管理法》第三十七条的规定，南罗镇政府无偿收回争议地属超越职权行为，如此适用法律明显错误。南府字(2002)X号文适用《海南省闲置农用地处置规定》第四条规定，作出无偿收回该土地交还三上诉人的决定，并无不当，且该文依法发生法律效力。综上所述，三上诉人认为，南罗镇政府作出南府字(2002)X号文，符合法定程序，适用法律正确，并经告知送达当事人，当事人无异议，依法发生法律效力；被上诉人以海尾镇政府以南罗镇政府的名义作出南府字(2002)X号文，严重违法，应视为无效行为。请求二审法院依法撤销原判，并作出确认南府字(2002)X号文无效的判决，重新确认南府字(2002)X号文的法律效力。
被上诉人海尾镇政府在庭审中辩称：上诉人的上诉请求不能成立。法院审查的是X号文的合法性问题，而1368亩林地合同一方为医药公司，另一方为农工商公司。海尾镇政府依行政职权将林地收回，是X号文的内容，而镇政府以行政职权收回林地是不当的。该1368亩地不属三原告，而属于南罗村委会的各个经济社。我府据此以X号文撤销X号文，符合法律规定，而X号文是违法的。农工商公司与医药公司的合同是平等主体之间的民事法律关系，应由双方自行解决，镇政府的干预是违法的，超越了政府的职权范围。其次，收回土地使用权只能由县政府行使，镇政府无权收回。关于第三人主体问题，其有公安局、林业局及村委会的证明，并刻有合法公章，因此，其诉讼主体资格是存在的，可以参加本案诉讼活动。
第三人昌江县医药公司、海尾镇X村委会、南罗村第一、二、三、四、七及双塘经济社未作书面答辩。
被上诉人海尾镇政府向原审法院提交的证据材料有：1、《造林承包合同书》；2、《转让林木合同书》、《土地承包合同书》；3、2002年8月12日海尾镇政府会议纪要；4、(2003)昌法行初字第X号行政判决书和(2003)海南行终字第X号行政裁定书；5、2002年8月14日日办发[2002]X号昌江县委关于海尾镇机构改革方案。
上诉人南罗村第五、第六、第八村X组向原审法院提交的证据材料有：1、2003年10月27日南罗村第五、第六、第八村X组与昌江县政府林木权纠纷案行政答辩状；2、《转让林木合同书》、《土地承包合同书》、《速生丰产林转让合同》；3、昌清农字[2000]X号文、昌清农字[2002]X号文、南府函[2002]X号《通知》、南府函[2002]X号《通知书》、南府字[2002]X号文、《昌江县农业用地流转逐宗处置整顿规定工作目标责任表》；4、上诉人要求收回县药材公司承包禾白坡土地经营权的申请报告；5、南府字[2002]X号文；6、收文回执；7、书面证明及证人证某；8、(2003)昌法行初字第X号、第X号行政判决书；9、南府字[2002]X号文；10、(2003)海南行初字第X号行政判决书；11、《关于南罗镇政府领导人妨碍清理整顿农业用地流转工作的报告》。
上述证据均在原审庭审中质证，并随案移送本院。
本院二审查明的案件事实与原判认定的事实基本一致。
本院认为，第三人昌江县医药公司与原南罗镇农工商联合公司签订土地承包合同和林木转让合同，该行为属平等民事主体之间所发生的民事行为，对双方所签合同的解除，应依民事法律的规定进行解决。而被上诉人海尾镇政府(原南罗镇政府)作出南府字[2002]X号《决定》，解除第三人昌江县医药公司与南罗镇农工商联合公司所签订的合同，以行政权干预民事主体之间的民事行为，该X号《决定》第一项，显属滥用职权的行为。同时X号《决定》亦适用法律错误。《海南经济特区土地管理条例》第六十一条第(二)项规定是指：农村X组织将集体所有的土地出让或承包给用地单位，而用地单位未按合同约定用途和期限使用土地，又拒不改正，造成土地闲置、弃耕抛荒满两年的，经原批准机关批准，农村X组织可以无偿收回土地使用权。该项规定并未授予人民政府行使收地权。《海南省闲置农业用土地处置规定》第四条同样规定了未按合同约定的期限开发利用农业用地的，可以由土地所有权人无偿收回土地使用权，而并非由人民政府收回。故X号《决定》第二项，决定将县药材公司承包的1368亩土地承包经营权无偿收回，亦属超越职权的行政行为。且在争议土权属尚未确定的情况下，南罗镇政府对该地进行处分，显然没有事实依据和法律依据。因此，应确认南府字[2002]X号《决定》违法。被上诉人海尾镇政府正是认为X号《决定》超越了职权范围，故又作出南府字[2002]X号《决定》，该X号《决定》第一项收回南府字[2002]X号《决定》书，是知错纠错的行为，应予支持。但X号《决定》的第二、第三项决定，又对镇农工商公司与县药材公司的民事行为作出处理，违反法律规定。因此，该两项决定应予撤销。上诉人认为在X号《决定》没有被诉的情形下，原审对该文进行审理，程序违法。该理由不能成立。上诉人在一审时的诉讼请求，就是确认X号《决定》合法有效和撤销X号《决定》，原审对10《决定》和X号《决定》进行审理，并未超出上诉人的请求范围，且X号《决定》与X号决定之间存在相关性和连续性，根据行政诉讼法的规定，人民法院应对行政机关的具体行政行为进行全面的审查。上诉人提出南府字[2002]X号《决定》属伪造文件，但没有证据证实，该理由不予采纳。故上诉人的上诉理由不足，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，程序合法，但对第三人南罗村第一、二、三、四、七及双塘经济社的诉讼请求作出判决，属适用法律错误，应予纠正。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第二项的规定，判决如下：
一、维持昌江黎某自治县人民法院(2004)昌行初字第X号行政判决的第一项，即：维持被告昌江黎某自治县X镇人民政府以南罗镇政府名义作出的南府字[2002]X号《关于取消南府字[2002]X号文的决定》的第一项；
二、维持昌江族自治县人民法院(2004)昌行初字第X号行政判决的第二项，即：撤销昌江黎某自治县X镇人民政府以南罗镇政府的名义作出的南府字[2002]X号《关于取消南府字[2002]X号文的决定》的第二、三项；
三、维持昌江黎某自治县人民法院(2004)昌行初字第X号行政判决的第三项，即：驳回三原告的其它诉讼请求；
四、撤销昌江黎某自治县人民法院(2004)昌行初字第X号行政判决的第四项，即：驳回第三人昌江黎某自治县X镇X村第一、二、三、四、七及双塘经济社的诉讼请求。
二审案件受理费130元，由被上诉人海尾镇政府负担。
本判决为终审判决。
审判长黄海浪
审判员王东史
审判员汪永清
二00五年四月八日
书记员谭永昌
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