海南省高级人民法院
行政判决书
(2005)琼行终字第X号
上诉人(原审原告)海口市琼山区X镇美崖经济社。住海口市琼山区X镇X村。
法定代表人吴某某，该社主任。
委托代理人陈某，海南商汇律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)海口市人民政府。住海口市X路X号。
法定代表人陈某甲，市长。
委托代理人陈某乙、陈某丙，市政府国土局公务员。
上诉人海口市琼山区X镇美崖经济社(以下简称美崖经济社)因其诉被上诉人海口市人民政府(以下简称市政府)不履行土地确权法定职责一案，不服海口市中级人民法院(2004)海中法行初字第X号行政判决，于2004年11月17日向本院提起上诉。本院于2005年1月20日立案受理，依法组成合议庭，并于同年3月29日下午在本院第二审判庭公开开庭审理，上诉人美崖经济社的委托代理人陈某；被上诉人市政府的委托代理人陈某乙到庭参加诉讼。本案经最高人民法院批准，审限延长至2005年5月19日，现已审理终结。
经审理查明：美崖经济社因与文太经济社发生土地权属争议，于2002年2月3日向原琼山市国土环境资源局提交了土地权属争议申请书，请求依法确认坐落于琼山区X镇X村委会大墓坡右侧的60亩坡地，所有权归美崖经济社。同年8月27日，原琼山市国土环境资源局通知美崖经济社预交勘测费。美崖经济社预交3000元勘测费后，原琼山市国土环境资源局派勘测人员对争议土地进行勘测丈量，并出据勘测结果。同年12月16日文太经济社对土地权属界线核定及结果提出异议，向国土部门提出重新核定土地权属界线申请。国土部门通知文太经济社在15日内预交勘测费，因文太经济社一直未缴交勘测费，原琼山国土局暂停了对本案土地权属纠纷的调查处理。同时，原琼山市划入海口市，行政管辖调整也是造成本案确权工作暂停的原因之一。2004年5月13日海口市人民政府派出办案人员进驻旧州镇，对美崖经济社申请的本案土地属权争议案恢复处理。同日，向美崖、文太两经济社送达指界通知书。8月20日，美崖经济社提起行政诉讼，请求责令市政府立即履行法定职责，依法对本案土地权属争议作处理决定。
另查，市政府至今未对本案土地权属争议作出处理决定。
一审判决认为，土地行政主管部门未在规定的期限内作出处理决定，原琼山市人民政府有不当之处。原琼山市土地主管部门依照办理土地权属争议案件的相关程序，履行了通知双方当事人进行答辩和提供相关证据，通知预交勘测费及通知双方当事人到现场进行指界，聘请测绘队对争议地面积进行测量等法定程序。美崖经济社认为政府行政不作为不当。本案因文太经济社未交勘测费及琼山、海口两市行政区划调整合并等原因中止，现海口市人民政府已经派出办案人员进驻旧州镇，对申请的该宗案件正在恢复办理之中，当事人应当积极配合。故美崖经济社诉请的理由不能成立，予以驳回。依照最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第(一)项的规定，判决驳回美崖经济社的诉讼请求。
美崖经济社上诉称：依照有关法规规定，政府行政主管机关应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。本案上诉人申请被上诉人处理土地权属争议的时间是2002年2月3日，市政府主管部门X个月后才通知美崖经济社预交土地勘测费。自受理申请至今已逾30个月之久，从海口和琼山行政区划调整之日(2003年1月1日)起，也有23个月之久。显然，市政府调查处理本案土地权属争议所耗费的时间已经远远超出法定的合理期限。请求撤销一审判决，责令市政府依法对本案土地权属争议作出处理。
市政府答辩称：美崖经济社称市政府行政不作为，没有事实依据。原琼山市人民政府已经受理本案争议，并派出专人进行调查处理。造成本案无法继续进行调查处理的原因是文太经济社接到土地权属界线核定结果通知书后，提出异议但又不缴交勘测费，案件处理被迫中止。2004年5月13日海口市人民政府已经恢复本案土地权属争议的查处。今年8月19日办案人员通知美崖经济社负责人到旧州镇国土所进行协商，遭其拒绝，并向人民法院起诉。上述事实可以充分证明，不是答辩人行政不作为，而是双方当事人不配合土地权属争议调处工作，才导致本案迟迟未结，这一责任应由双方当事人来承担。请求维持一审判决。
庭审中，除美崖经济社对一审判决认定＂2004年8月19日办案人员通知原告的负责人到旧州镇国土所进行协商时遭其拒绝＂的事实有异议外，各方当事人对一审判决认定的其他事实均无异议，对当事人无异议事实本院予以确认。本院对上述异议事实进行审查，市政府出具办案人员李昌顺书写的书证材料和美崖经济社的本案一审起诉状，证明李昌顺在2004年8月19日通知美崖经济社协调处理本案，美崖经济社告知李昌／顷准备起诉，拒绝参加协调会。美崖经济社认为，李昌顺出具的书证一审未提供，属逾期提供的证据，一审起诉状并未表述起诉前一天收到通知和拒绝协调的事实。本院认为，一审认定上述异议事实没有证据，市政府二审提供的李昌／顷出具的书证属于逾期举证，本院不予采信，美崖经济社一审起诉状不能证明异议事实，因此，上述异议事实本院不予认定。
本院认为，根据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三十九条规定，法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限未作明确规定的，行政机关履行法定职责的期限应当是，自行政机关接到公民、法人或者其他组织申请之日起60日。2002年2月3日美崖经济社向原琼山市人民政府提出权属申请，原琼山市人民政府收到申请后，至同年12月尚未作出确权决定，已经超过法定期限。2003年3月1日《土地权属争议调查处理办法》生效实施，根据该办法第二十八条和第三十条规定，土地管理部门应当自收到申请之日6个月零5天内将土地权属争议处理意见报同级人民政府。该规定属程序性规定，本案系正在处理中的权属争议，应当适用该办法规定。办法对同级政府作出处理决定的时间未作规定，可以参照最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三十九条规定，政府自收到土地管理部门的处理意见后，应当在60天内作出处理决定。自2003年3月1日至美崖经济社起诉，市政府也已经超过上述办法和《解释》所规定的作出确权决定的法定期限。因此，美崖经济社请求责令市政府履行法定职责，其诉讼请求应当予以支持，一审判决驳回其诉讼请求不当，应当予以纠正。
市政府提出，已经履行部分土地确权处理程序，并认为已经履行了法定职责。本院认为，部分程序的履行不能代表市政府已经履行了作出确权决定的法定职责。对于文太经济社在政府确权过程中不积极配合，不交纳勘测费的事实，各方当事人无异议，但是，该项事实并不能作为政府不依法履行作出确权决定法定职责的理由。当事人对勘验结论有异议，依法应当缴纳勘验费的，当事人在规定的期限内未缴勘验费，政府部门可以依照法律的规定依法作出处理；法律未作明确规定的，可以按照法理，视为当事人未提出异议，由政府部门继续确权处理的其他程序。因此，当事人不配合不能成为政府不在法定期限内作出确权决定的理由，亦不能成为行政处理程序中止的原因。至于市政府提出的海口市和原琼山市行政区划调整，造成案件处理程序中止问题，该项事实能够成为行政处理程序中止的有效理由，行政区划调整所占用的时间应当予以扣除。但是，庭审中，市政府未能就行政区划所占用的具体时间举证证明，结合本案土地确权自申请至起诉跨越时间2年有余的事实来看，即便考虑扣除行政区划调整所占用的合理期间，也可以认定市政府已经超越法定期限未作出确权决定。因此，市政府以行政区划调整为由主张不存在不履行法定职责情形的理由不能成立。
综上所述，一审判决认定主要事实清楚，但是，判决驳回美崖经济社的诉讼请求，属适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(二)项、第五十四条第(三)项之规定，判决如下：
一、撤销海口市中级人民法院(2004)海中法行初字第X号行政判决。
二、限海口市人民政府自收到本判决之日起在6个月内对美崖经济社提出的土地权属争议申请作出确权处理决定。
一、二审案件受理费共计200元，由海口市人民政府负担。美崖经济社已经预付一、二审案件受理费，海口市人民政府应当自收到本判决之日10日内直接向美崖经济社支付上述已经预付的200元案件受理费。
本判决为终审判决。
审判长郭修江
审判员马历
代理审判员郑月涛
二○○五年四月五日
书记员王华
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