山东省青岛市中级人民法院
行政裁定书
(2003)青行终字第X号
上诉人(原审原告)孙某某，男，X年X月X日出生，汉族，住（略）。
委托代理人胡正军，山东中苑律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)青岛市规划局，住所青岛市X路X号。
法定代表人张某某，局长。
委托代理人尹某某，该局工作人员。
委托代理人吕某，该局工作人员。
原审第三人青岛市第一体育场，住所青岛市X路X号。
法定代表人刘某某，场长。
委托代理人陈某，山东博论律师事务所律师。
委托代理人李某，该场工作人员。
上诉人孙某某因规划行政许可一案，不服青岛市市南区人民法院(2003)南行初字第X号行政裁定，向本院提出上诉，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人代理人胡正军，被上诉人代理人尹某某、吕某，原审第三人代理人陈某、李某到庭参加了诉讼。
原审法院认定事实，2000年11月27日，被上诉人为原审第三人核发了(2000)建字第X号建设工程规划许可证，原审第三人于同日将该许可证予以公示。上诉人于2003年1月16日具状本院，要求确认被上诉人为原审第三人核发许可证的行为违法，并要求被上诉人赔偿损失人民币10万元或更换与上诉人房某等值的商品房某套。
原审法院认为，被上诉人于2000年11月27日为原审第三人核发了(2000)建字第X号建设工程规划许可证，并于当日公示。上诉人作为居住在体育场附近的青岛市居民，此时应当知道被上诉人作出的该具体行政行为。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第41条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，上诉人的起诉期限应当截止到2002年11月27日。上诉人于2003年1月16日向法院提起行政诉讼已超过了法定起诉期限，依法应予驳回。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第41条、44条第1款第6项之规定，裁定如下：驳回上诉人孙某某的起诉。案件受理费人民币100元，由上诉人负担。
上诉人诉称，一审法院裁定适用法律错误。本案的起诉期限应适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第42条的规定。从41条和42条的内容来看，第41条规定的起诉期限针对的是行政行为的相对人，因为该条是对“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限时”这种规定只能告知确定的受该行政行为约束的行政相对人，而与该具体行政行为有利害关系的相关人是不确定的，行政机关无法预知，从而即使行政机关想告知也没法做到，属客观不能，这与本条规定的因故意或者过失的主观过错没有告知是截然不同的。而第42条的规定恰恰是对利益受具体行政行为损害的相关人，其起诉期限应适用42条的规定。二、即使适用《解释》第41条两年起诉期限的规定，一审法院认定上诉人超过起诉期限的理由不足。1、被上诉人对许可证的内容进行了公示证据不足。一审庭审中被上诉人仅提交了一份印有公示牌字样的建设工程规划许可证复印件，即使是真实的，也只能证明被上诉人处有这样一份东西，但其是否进行了公示行为，没有证据证明，其公示进行了多长时间也无从知晓。2、从被上诉人公示当天就推定上诉人知道该行政行为的内容有违背公正公平原则。即使被上诉人进行了公示，其公示行为也应有一个合理的公示期，上诉人也应有一段合理的时间来知道该行为内容，一审的认定违背了常理，对上诉人显失公平，严重损害了上诉人利益，违背了法律公正公平的原则。3、上诉人在发现体育场的建设行为给其造成损害后果后，于2001年6月25日到青岛市规划局上访，而规划局直到2002年1月31日才向上诉人送达上访答复意见书。依据解释第43条的规定“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内”的规定，上访耽误的时间不是上诉人自身所致，不应计入起诉期限。
综述，一审法院裁定错误，希望二审法院查明事实，支持上诉人的请求。
二审开庭审理后，上诉人向本庭提交了代理意见作了进一步阐明，一、被上诉人仅提交了一份印有“公示牌”字样的《建设工程规划许可证》复印件，而无原件，不能证明其制作了这样一个公示牌。即使上诉人提交的复印件是真实的，也只能证明被上诉人处有这样一个牌子，没有证据证明进行了公示，也没有证据证明在哪里公示的，公示了多长时间；另，被上诉人发放许可证的时间是2000年11月27日，其称公示的地点在第一体育场的北大门，而事实上在当年的10月份北大门已被封闭，仅留西大门出入，与该工程建设有关的施工公示牌全部立在西大门的门侧(惟独没有工程规划公示牌)，由此也可证明被上诉人并没有进行公示；再次，被上诉人提交的公示牌的内容与《建设工程许可证》的内容完全一致，而依据青岛市规划局有关城市规划社会公示的要求，公示的主要内容为，工程项目、建设单位、工程位置及层数、面积、建筑、高度、绿地等，主要审批技术指标、周边周地现状或规划情况、监督举报电话等。而非规划许可证的内容。由此可以证明被上诉人提交的公示牌是伪造的证据。二、规划局的社会公示行为并不产生社会公众对其规划行为应知的法律后果。青岛市规划局在其出台的规范性文件《青岛市规划局公众参与城市规划管理暨规划设计社会公示试行办法》第一条明确提出了实行该办法的目的是“充分发挥公众在城市规划管理中的作用，维护人民群众对城市规划的知情权，参与权和监督权，提高青岛城市规划水平”。因此，对于规划行为的社会公示，其目的完全在于通过公众的参与和监督，促使其依法行政，提高其规划水平。公众对其规划行为的了解知晓及监督，完全根据公众的意愿自愿进行，不具有任何强制性。换言之，公众不去知晓，不承担任何的法律义务和后果。三、一审认定被上诉人公示当天就推定上诉人知道该行政行为的内容违背了法律公平公正的原则。即使被上诉人进行了公示，即使上诉人对其公示有义务去了解，上诉人也应该有一段合理的时间去知道公示内容，被上诉人也应对其规划行为进行一段合理的公示期。四、上诉人上访期间耽误的时间不是上诉人自身的原因所致，不应计入起诉期限。被上诉人明知上诉人房某挡光系与第一体育场间距不足所致，却故意拖延，不给予及时答复，2001年6月25日上访，被上诉人却在2002年1月31日答复，上诉人才知道房某挡光的原因系被上诉人违法行为所致。
综上，上诉人没有超过起诉期限，应依法撤销一审裁定。
被上诉人辩称，一、上诉人的起诉已经超过诉讼时效。我局于2000年11月27日向第三人核发了(2000)建字第X号《建设工程规划许可证》，即作出具体行政行为的时间是2000年11月27日，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第41条之规定：行政机关作出具体行政行为时，从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。上诉人现提出诉讼，已经超过诉讼时效。
二、上诉人与第三人有协议约定同意第一体育场的改造。本案上诉人之父孙某兰系原房某所有人，其在拆迁安置时，于1993年就第一体育场改造一事与青岛市体委签定了协议，协议约定：第三人对体育场改造和扩建时，乙方(孙某兰)不得阻碍或提出理由要求经济赔偿。据此，我局在核发《建设工程规划许可证》中规定：与东侧住宅间距不足，由建设单位自行解决。因此，上诉人与第一体育场间距纠纷应按协议约定和我局的审批意见执行。
三、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第42条之规定是针对不知道作出行政行为内容的行政相对人而言的。第一体育场的改造作为青岛市政府2000年12件大事之一，在2000年初就对外作了报道，并且也进行了沙盘公示，核发许可证当日开始进行了公示。公示期间，一审第三人收到了大量市民来信，纷纷对工程方案提出建议和意见。因此，上诉人作为居住在体育场附近的居民，完全能够也应当知晓我局核发《建设工程规划许可证》的具体行政行为。对我局在体育场公示的内容应当知道，因此不适用上述规定，一审法院对此已予认定。
五、上诉人到我局上访并未耽误或影响其行使诉权，不适用最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第43条的规定。
综上，上诉人的诉讼已经超过诉讼时效。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。
原审第三人陈某，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。
本案争议的焦点为，被上诉人公示其具体行政行为的时间是否可以视为上诉人应当知道行政行为内容的时间。换言之，被上诉人公示具体行为的时间即为上诉人起诉期限的起算时间。本院认为，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第41条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
第42条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。
依据上述的司法解释，上诉人系不知道行政机关作出具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或应当知道被上诉人作出具体行政行为内容之日起计算，诉讼时效时间为2年，但从作出具体行政行为之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。
关于被上诉人的公示行为的性质。本院认为，被上诉人公示的宗旨是为了发挥公众在城市规划管理中的作用，维护人民群众对城市规划的知情权、参与权和监督权，提高青岛市城市规划水平，加强规划批后管理。公示的目的便于公众查询、监督。另，公示也是行政机关政务公开的一种方式。
基于上述的理由，本案中，上诉人并不因被上诉人的公示行为而产生应当知道具体行政行为内容的法律后果。因此，被上诉人公示行政行为的时间不能推定为上诉人应当知道具体行政行为的时间。
依据上诉人承认的事实，其于2001年6月26日向被上诉人提出上访申请，由此可以推定，上诉人应当知道被上诉人作出具体行政行为的时间为向被上诉人提出上访的时间。其诉讼时效的起算时间应当为上诉人向被上诉人提出上访的时间，即2001年6月26日。根据行政诉讼法的规定，其诉权的保护期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。上诉人于2003年2月向一审法院提起诉讼，因此，其向法院提起诉讼的时效没有届满。
综上，依据最高人民法院关于《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第68条的规定，裁定如下：
指令青岛市市南区人民法院继续审理(2003)南行初字第X号行政案件。
本裁定为终审裁定。
审判长安平
审判员杨莲
代理审判员刘某
二○○三年八月十五日
书记员林桦
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