山东省东营市中级人民法院
行政判决书
(2003)东行终字第X号
上诉人(原审被告)利津县公安局交通警察大队。住所地，利津县X路X号。
代表人秦某某，大队长。
委托代理人丁文顺，山东利华益律师事务所律师。
委托代理人任某某，男，X年X月X日生，汉族，利津县公安局交通警察大队干警。
被上诉人(原审原告)李某某，男，X年X月X日生，汉族，山东省淄博市桓台县X镇X村农民。
委托代理人王爱华，山东至诚律师事务所律师。
委托代理人李某生，山东至诚律师事务所律师。
上诉人利津县公安局交通警察大队不服利津县人民法院作出的(2002)利行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2003年4月21日公开开庭审理了本案。上诉人利津县公安局交通警察大队委托代理人丁文顺、任某某，被上诉人李某某及委托代理人王爱华、李某生到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
利津县公安局交通警察大队于2002年9月1日作出《不能确定道路交通事故通知书》，该通知书认定李某某与许立平在浮桥上发生的交通事故不属于道路交通事故。李某某对该认定不服，向利津县人民法院提起行政诉讼。
原审认为，《山东省浮桥管理办法》第28条规定，浮桥发生安全事故后，浮桥公司应按有关规定分别报当地公安、安监或海事机构调查处理。由此可见，与浮桥有关的安全事故可分为道路交通事故(由公安部门负责处理)；内河交通事故(由海事机构负责处理)；其他事故(由安监部门处理)；根据《中华人民共和国内河交通安全管理条例》的规定，浮桥应属于“浮动设施”。该《条例》将“船舶、浮动设施在内河通航水域发生的碰撞、触碰、浪损、搁浅、水灾、爆炸、沉没等引起人身伤亡和财产损失的事件”规定为内河交通事故，应由事故发生地的海事机构调查处理。但本案所涉及的事故明显不符合该《条例》对内河交通事故的规定。故不属于内河交通事故；山东省交通厅港航局编印的《山东省浮桥管理实用手册》在第六章“浮桥安全事故的报告”中特别指出：浮桥上车与车、车与人、人与人之间发生的事故应作为道路交通事故上报，不在《中华人民共和国内河交通事故调查处理规则》所调整的范围之内。该《手册》虽不属于法律规范性文件，但它系为了加强对浮桥的安全管理，由山东省交通行政部门编写的，因而对山东省浮桥管理具有权威性的指导作用。该《手册》将浮桥上车与车、车与人、人与人之间发生的事故作为道路交通事故加以明确界定，亦与《山东省浮桥管理办法》的有关规定相吻合；《中华人民共和国道路交通管理条例》所称的“道路”，是指“公路、城市X胡同(里巷)，以及公共广场、公共停车场等供车辆、行人通行的地方”。《中华人民共和国公路法》第二条第二款规定：“本法所称公路，包括公路桥梁、公路X路渡口”。浮桥作为供车辆、行人通行、与公路相互贯通的浮动设施，虽不能称之为“公路桥梁”，但从其用途上说，它属于对公路交通的延伸，具有公路桥梁的特征。因此，在浮桥上发生的车与车、车与人、人与人之间的事故应为道路交通事故，由公安交警部门负责处理。本案所涉及的李某某与许立平发生的事故应认定为道路交通事故，因该事故发生在利津县行政辖区之内，所以利津县交警有职责对该事故作出处理。原审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1目的规定，判决一、撤销利津县公安局交通警察大队作出的《不能确定道路交通事故通知书》；二、被告利津县公安局交通警察大队于本判决生效之日起依据对道路交通事故处理的有关规定，对李某某与许立平发生的交通事故予以处理。案件受理费100元，由利津县公安局交通警察大队负担。
上诉人利津县公安局交通警察大队上诉称，原审判决认定事实不清，证据不足。《山东省浮桥管理办法》第28条规定“浮桥发生安全事故后，浮桥公司应按有关规定分别报当地公安、安监或海事机构调查处理”。原审认定这里的“安全事故”包括“道路交通事故”是无法律依据的；《山东省浮桥管理实用手册》不是规范性文件，对本案不应有法律约束力；原审判决以浮桥“从其用途上说，应属于对公路交通的延伸”为由，认定本案为道路交通事故也是明显错误，于法无据的。另外，上诉人在一审中，按期提交了答辩状，有关的法律依据即《中华人民共和国道路交通管理条例》因是众所周知的行政法规，故上诉人未提供法规文本。关于本案事故不应由上诉人负责调查处理，亦有1996年的相关案例能够证明。综上，上诉人认为，《中华人民共和国道路交通管理条例》及《道路交通事故处理办法》对“道路”及“道路交通事故”均作出了明确界定，原审判决错误，请求二审法院撤销原判，将本案发回重审或查清事实后改判。
被上诉人李某某答辩称，上诉人所称的案例其发生与本案事故非一时、一地、一情节。不能作为本案认定的依据；根据一审判决书载明的，上诉人在收到起诉状副本之日起10日内，未向法院提交任某事实证据及法律依据。被上诉人对上诉人认定的事实无异议，但上诉人认定本案不属于道路交通事故却一直未能提交事实根据和有效的法律依据。依据《行政诉讼法》第32条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第26条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第1条之规定，上诉人未提交证据应承担败诉的后果。本案涉及的事故不属于水上交通事故或内河交通事故，利津县南宋浮桥所处的黄河河段早已不属于“通航水域”，故不能适用《中华人民共和国内河交通安全管理条例》的有关规定而认定是水上交通事故或内河交通事故。《山东省浮桥管理办法》第28条规定：浮桥发生安全事故，浮桥公司应当立即组织救助并按有关规定报当地公安、安监、海事机构调查处理。从该条文中看出，事故发生各方中必有一方是浮桥方。而本案是浮桥上面的车辆间发生的事故，浮桥本身未发生安全事故，涉及事故双方的运输工具是机动车，故不能认定本案是“内河交通事故”。《中华人民共和国公路法》第二条规定：本法所称公路，包括公路、桥梁、公路隧洞、公路渡口。利津县南宋浮桥的主要作用就是将黄河南北的公路连接起来，构成公路运输线。《道路交通管理条例》将道路定义为“供车辆、行人通行的地方”，因此，浮桥具有公路的特征，对浮桥上发生的交通事故应定为“道路交通事故”。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
对上诉人制作的通知书中认定的事实，被上诉人表示无异议。所以法庭确定的庭审重点是：上诉人认为本案不属于道路交通事故，其法律依据是否充分。
上诉人在庭审中仅向法庭出示“水上交通事故调解协议书”二份。该二份协议书是东营港航监督于1996、1997年对二起在利津县刘夹河渡口浮桥上发生的交通事故进行调解后制作的协议书。上诉人称作为行政机关，其职责范围均是基于法律、法规的明确授权，而目前无任某规范性文件指出浮桥属于道路，在浮桥上发生的交通事故属于道路交通事故，因此上诉人作出的不能认定道路交通事故通知书是正确的。上诉人提交的二份协议书是用于印证本案不属道路交通事故，不应由上诉人管辖。
被上诉人对以上证据发表以下质证意见：认为该二份协议书与本案无关，上诉人作出的通知书中没有依据该二份协议，亦没有规定上诉人可以依据判例作出具体行政行为，且上诉人未在法定期间提交该二份证据，故不应认定其效力。
被上诉人向法庭提交以下证据：
1、《山东省浮桥管理实用手册》第六章第四节的规定“在浮桥上车与车、车与人、人与人之间发生的事故应做为道路交通事故上报，不在《中华人民共和国内河交通事故调查处理规则》所调整的范围之内。”
2、《山东省浮桥管理办法》第28条的规定“浮桥发生安全事故，浮桥公司应当立即组织救助，并按有关规定报当地公安、安监、海事机构调查处理。”该条款中授权了公安处理浮桥上发生事故的职权。且与《山东省浮桥管理实用手册》的有关规定相互印证，足以证明浮桥上发生的交通事故应当作为道路交通事故，交警有处理该事故的职责。
3、《中华人民共和国行政诉讼法》第32条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第26条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第1条。上诉人未在法定期间提交证据，应认定上诉人作出的具体行政行为无法律依据。
4、《中华人民共和国公路法》第2条第2款“本法所称公路，包括公路桥梁、公路X路渡口”。浮桥从其用途上说应属于“公路桥梁”，即浮桥属于公路，也就属于《道路交通事故处理办法》所规定的“道路”范围。
上诉人对以上证据发表以下质证意见：
对X号证据，认为《山东省浮桥管理实用手册》是非规范性文件，不能作为行政执法的依据，亦不能作为人民法院对行政机关的具体行政行为进行司法审查的依据；对X号证据，认为该条款不能证明浮桥上发生的安全事故一定包括道路交通事故。而且公安机关包括多个部门，交警只是其中的一个部门，亦不能推定这里的“公安”就是指公安交警。浮桥管理办法的规定是以浮桥管理为主要目的，它是来约束浮桥公司的，发生安全事故，浮桥公司应当报案，但不一定属于上诉人的职责范围。对X号证据，上诉人在法定时间提交了答辩状，因双方对事实认定无异议，故没有向法庭提交事实依据。对于上诉人所依据的法规条款，因是众所周知的行政法规，故认为没有提交的必要。对X号证据，认为浮桥不属于“公路桥梁”。
对双方当事人提交的证据材料作以下认证：
上诉人提交的二份调解协议书，仅是用于印证其观点，不是作为证据提交，本院亦不作为证据采信。被上诉人提交的X号证据是山东省交通行政部门编写的有关材料，2、3、X号证据是被上诉人证明其观点所依据的法律、规章，本院确认为有效证据。
本院认为，依据《中华人民共和国道路交通管理条例》第二条的规定，道路，是指公路、城市X胡同(里巷)，以及公共广场、公共停车场等供车辆、行人通行的地方。在该规定中，虽未明确列明浮桥属于道路的范畴，但浮桥作为供车辆、行人通行、与公路相互贯通的设施，具有《中华人民共和国道路交通管理条例》中定义的道路的特征。因此，在利津县南宋浮桥上发生的该次两车相撞致人死亡事故，上诉人应参照《道路交通处理办法》的规定，对该事故作出处理。上诉人称因目前尚无任某规范性文件明确“浮桥”属于“道路”，浮桥上发生的交通事故属于道路交通事故，故上诉人作出的《不能确定道路交通事故通知书》的认定是正确的，该主张本院不予支持。原审法院判决撤销利津县公安局交通警察大队作出的《不能确定道路交通事故通知书》的认定正确，依法应予维持；但责令利津县公安局交通警察大队“依据”《道路交通事故处理办法》的规定不当，应予改判。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(二)项之规定，判决如下：
一、维持利津县人民法院(2002)利行初字第X号行政判决的第一项；
二、撤销利津县人民法院(2002)利行初字第X号行政判决的第二项；
三、上诉人利津县公安局交通警察大队应参照《道路交通事故处理办法》的有关规定，对该次交通事故予以处理。
二审案件受理费100元，由上诉人利津县公安局交通警察大队负担。
本判决为终审判决。
审判长宋继业
审判员侯丽萍
代理审判员张晓丽
二○○三年六月五日
书记员翁秀明
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