抗诉机关商丘市人民检察院。
原审原告王某乙，男，生于X年X月X日。
原审被告民权县国土资源局。
法定代表人伏某，局长。
原审原告王某乙不服原审被告民权县国土资源局土地行政处罚一案，向民权县人民法院提起行政诉讼，民权县人民法院报请商丘市中级人民法院指定管辖。2011年2月28日商丘市中级人民法院作出裁定，指定本案由睢县人民法院管辖。本院于2011年3月2日立案受理后，依法向被告送达了行政起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2011年5月11日公开开庭审理了本案，并于2011年5月11日作出（2011）睢行初字第X号行政判决，该判决已发生法律效力。2011年7月10日，民权县国土资源局向民权县人民检察院提出申诉，该院提请商丘市人民检察院抗诉。2011年7月28日，商丘市人民检察院作出商检行抗【2011】X号行政抗诉书，提出抗诉。2011年8月17日，商丘市中级人民法院作出（2011）商立行抗字第X号行政裁定，一、本案指令睢县人民法院再审；二、再审期间，中止原判决的执行。本院依法另行组成合议庭，于2011年10月18日公开开庭审理了本案。商丘市人民检察院指派睢县人民检察院检察员臧学斌、胡峰出庭履行职务，原审原告王某乙及其委托代理人苏效钦，原审被告委托代理人高胜江到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审中，民权县国土资源局于2011年1月22日作出了民国土资监（2011）X号《关于王某乙养鸡场非法占用土地的行政处罚决定书》。该处罚决定认定，原告于1999年3月份在民权县X路东段新农业局南侧，未经有批准权限的人民政府批准，擅自占用土地用于建养鸡厂，非法占用土地东西宽114米，南北长39米，面积4446（折合6.67亩）平方米。该宗土地东邻空地，西邻博爱路，南邻秋水路，北邻胡同。王某乙非法占用土地，经查对民权县土地利用规划图，该宗土地符合土地利用总体规划；经查对民权县基本农田保护图，该宗土地为建设用地。依据有关法律法规的规定，原告未经批准擅自占用土地用于建养鸡厂的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，作出如下处罚：依法对王某乙非法占用4446平方米土地处以每平方米5元的罚款，共计x元（贰万贰仟贰佰叁拾元整）。
被告民权县国土资源局在法定期间内向本院提供如下证据材料：1、民权县劳动局劳动服务公司职业中专地籍档案1份；2、民权县劳动局劳动服务公司职业中专国有土地使用证申请登记审批表1份；3、民权县劳动局劳动服务公司职业中专土地平面图及2009年4月7日被告单位工作人员对现场勘测笔录各1份；4、2009年3月23日被告单位工作人员对唐一X询问笔录1份；5、2009年4月8日被告单位工作人员对胡一X的询问笔录1份；6、2009年5月15日被告单位工作人员对王某法的询问笔录1份；7、2009年4月8日被告单位工作人员对刘一X的询问笔录1份；8、2009年3月23日被告委托单位工作人员对黄俊启的询问笔录1份；9、2009年4月7日被告单位工作人员对原告的询问笔录1份；10、1999年11月23日河南省民权县劳动服务公司与原告王某乙的转让协议1份；11、2001年3月25日原告王某乙与案外人徐一X的协议书1份；12、案外人徐一X关于其养鸡场概况的说明1份；13、交款收据1份（2张）；14、2010年4月20日民国土资监（2010）X号行政处罚决定书正、副本各1份；15、2010年4月21日法律文书送达回证1份。被告以此证明涉案土地属国有土地，使用权归民权县劳动局劳动服务公司，民权县劳动服务公司未经批准，非法将土地处置给原告王某乙等人违法。
原审中王某乙诉称，首先被诉具体行政行为认定事实不清，证据不足。1997年12月份民权县劳动服务公司以每年人民币3000元的价格将被处罚的土地租赁于原告建养鸡场，并签订了租赁协议，1999年11月23日民权县劳动服务公司经领导集体研究决定以人民币12万元的价格转让于原告，亦签订了土地转让协议。2003年12月8日。被告通知原告完善用地手续，当原告多次到被告处完善用地手续时，被告却拒不办理。由此说明被告对原告使用该宗土地是知情的，也是同意的。2009年8月20日，民权县人民政府政土（2009）X号文件批复决定收回原劳动服务公司职业中专的国有划拨土地使用权，并要求被告按照有关规定给予相应的经济补偿。被告在处理时，不但未给原告适当的经济补偿，反而给案外人徐一X使用原告受让取得的土地支付x元的补偿金。被告两次处罚决定认定非法占用土地面积与我实际使用土地面积不符，故被诉具体行政行为认定事实不清，证据不足。其次，被诉具体行政行为程序违法。人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为，而被诉具体行政行为与原具体行政行为认定的事实和理由完全相同。综上，被告民权县国土资源局于2011年1月22日作出的民国土资监（2011）X号行政处罚决定书认定事实不清，证据不足，且程序违法，请求依法予以撤销。
原审中，王某乙在法定期间内向本院提供如下相关证据材料：1、1999年11月23日民权县劳动服务公司与原告签订的转让协议1份；2、2003年12月8日被告X号通知1份；3、1998年12月31日、1999年8月17日租赁费票据及2003年6月23日转让费票据各1张；4、2009年8月20日民权县人民政府民政土（2009）X号文件1份；5、2009年9月28日民权县劳动就业局与案外人徐一X签订的拆迁补偿协议1份；6、2001年9月29日原告与案外人徐一X签订的协议1份；7、民国土资监（2010）X号及X号行政处罚决定书各1份；8、（2010）睢行初字第X号判决书；9、王某乙以前实际使用涉案土地草图1份；10、照片4张；11、2010年12月27日民权县国土资源局的证明1份。原告以此证明原告使用土地合法，被告所作行政处罚错误。
原审中民权县国土资源局辩称，一、被诉具体行政行为程序合法，适用法律正确。2009年3月，被告按照政府的总体工作部署，对原告非法占地的违法行为依法立案查处，并送达和告知了相关的法律文书及其享有的各项权利义务，后又经查证原告的违法事实，被告根据相关法律法规作出被诉具体行政行为程序合法，适用法律正确。二、被诉具体行政行为认定事实清楚，主要证据充分，处罚适当。1、涉案房产属国有建设用地，其使用权为民权县劳动服务公司；2、民权县劳动服务公司未得到有权批准机关的批准擅自非法将涉案房产处置给原告等人的事实属于违法行为；3、原告使用涉案土地亦属非法，且至今未能得到政府或者相关单位的认可，其违法占用涉案土地的违法行为延续至今。故被诉具体行政行为认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，请求依法予以维持。
原审经庭审质证，对以下证据作如下确认：
原告对被告所举证据的真实性没有异议，但对被告的举证目的提出异议。异议称，被告所举证据能够证明原告不属于非法占用土地，且被告认定的原告占地面积与事实不符。因被告所举证据能够证明涉案土地和房屋、树木是民权县劳动服务公司有偿转让给原告的，原告不属于非法占用土地，原告的异议观点成立，本院予以采信，该证据可以作为有效证据使用。
被告对原告所举证据1-7没有异议。对证据8异议称，不能证明被告的处罚决定是重复的；证据9异议称不能证明原告的观点；证据10异议称原告无证据证明自己对该宗土地享有合法的使用权；证据11异议称该证据属于复印件，原告未提供原件无法核实该证据的来源，对该证据的真实性、有效性不予认定。因原告举证1-7与被告所举证据相同，本院已予以评析，不再赘述。证据8系本院生效裁判文书，其所认定的事实可以作为定案依据。证据9不符合证据的形式要件，本院不予采纳，不作为有效证据使用。证据10与本案不具有关联性，本院不予采纳。证据11是被告所出具证明，其虽是复印件，但被告并无证据证明予以否定，可以作为有效证据使用。
原审依据有关证据，确认如下案件事实：
1999年11月23日，原告王某乙为发展养殖业与案外人民权县劳动服务公司签订了一份房屋转让协议。该协议约定，民权县劳动服务公司将东西宽114米、南北长39米，总面积4446平方米的土地以及土地上的附属物全部转让给原告，原告需付转让费人民币12万元，签订协议时交纳转让费4万元，2003年6月23日交纳4万元，2003年10月30日前全部付清。同时还约定自转让费付清之日起，原告即拥有该院落的使用权（转让权）。2003年12月8日，被告通知原告完善用地手续。2009年3月20日，被告以原告非法占用土地立案受理，并于2010年3月16日、2010年4月20日对原告非法占用土地作出两份行政处罚决定。原告王某乙不服，提起行政诉讼。本院于2010年10月30日作出（2010）睢行初字第X号行政判决，判决撤销了被告于2010年4月20日作出的行政处罚决定，并限被告重新作出具体行政行为。被告于2011年1月22日作出民国土资监（2011）X号行政处罚决定。原告仍不服，向民权县人民法院提起行政诉讼。后申请民权县人民法院回避，民权县人民法院报请商丘市中级人民法院指定管辖。商丘市中级人民法院指定本院管辖。
原审认为，被告民权县国土资源局依法享有作出被诉具体行政行为的法定职权。本案中，原告诉称被告认定的使用面积4446平方米错误，而是1521平方米，因原告与民权县劳动服务公司所签订的转让协议上面载明的面积是4446平方米，故原告此项诉讼理由不能成立，本院不予支持。原告诉称被告以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为违反法定程序，因本院（2010）睢行初字第X号行政判决以违反法定程序为由，判决撤销原具体行政行为，行政机关重新作出具体行政行为不受行政诉讼法第五十五条规定的限制，故原告的此项诉讼理由不能成立，本院不予支持。本案中被告认定原告未经有批准权限的人民政府批准，擅自占用土地用于建养鸡厂的行为构成非法占用土地。但根据有效证据证明民权县劳动服务公司对涉案土地依法享有土地使用权，其与原告签订转让协议将土地权利转移给原告从而获利，原告是有偿取得该土地使用权的，该行为不属于非法占用土地的情形，故被告认定事实不清、主要证据不足，且适用法律、法规错误。依法应予撤销。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目之规定，判决如下：
撤销被告民权县国土资源局于2011年1月22日作出的国土资监（2011）X号《关于王某乙养鸡场非法占用土地的行政处罚决定》。
案件受理费50元，由被告民权县国土资源局负担。
商丘市人民检察院抗诉称，睢县人民法院作出的（2011）睢行初字第X号行政判决，认定事实缺乏证据证明，导致判决错误。
一、被申诉人王某乙的行为属于非法占用土地。1、王某乙通过与劳动服务公司签订转让协议取得国有土地使用权，其未经有批准权限的机关批准，且依法应当办理土地变更登记手续而未办理土地使用权变更登记，擅自使用该土地建设养鸡场，该行为违反《土地管理法》第二条第三款、第十二条、第二十六条之规定，是非法占用土地的行为。2、民权县劳动服务公司与王某乙签订的土地及附属物转让协议，其转让国有资产的行为未经评估作价和拍卖，该协议损害国家利益，违反《中华人民共和国民法通则》第七十三条、《国有资产评估管理办法》第三条，属非法转让土地使用权。
二、王某乙提供协议转让取得国有土地使用权建设养鸡场的行为是否合法应当依照国家法律、法规的规定来评价。“有偿签订土地使用权”并不能必然推出“合法取得土地使用权”的结论。原判认为“根据有效证据证明民权县劳动服务公司对涉案土地依法享有土地使用权，其与原告签订转让享有将土地权利转移给原告从而获利，原告是有偿取得该土地使用权的，该行为不属于非法占有土地的情形”，原审的推理是没有根据且不符合逻辑的。虽然劳动服务公司依法取得该国有土地使用权，受让方王某乙有偿取得，但双方未依法转让该国有土地使用权，受让方王某乙取得的土地使用权应属于非法占用国有土地。而不能由“有偿签订土地”必然推出“合法取得土地使用权”。
申诉人民权县国土资源局申诉称，一、本局对王某乙作出国土资监[2011]X号《关于王某乙养鸡场非法占地的行政处罚》的行政行为程序合法，适用法律正确，认定事实清楚，证据确凿充分，处罚适当。通过依法立案，王某乙存在以下违法占地的事实：1、涉案土地属国有建设用地，其使用权为民权县劳动服务公司。2、民权县劳动服务公司在未得到相关有权批准机关的批准，擅自非法将涉案土地处置给王某乙等人的事实存在，该事实属违法行为。3、民权县劳动服务公司非法处置涉案土地行为属违法行为，王某乙等人使用涉案土地亦属非法，且非法占用涉案土地后至今未能得到政府或者相关单位的认可，其违法占用涉案土地的违法行为延续至今。二、睢县人民法院（2011）睢行初字第X号行政判决认定事实错误，证据不足，导致该裁决错误。1、民权县劳动服务公司将涉案土地使用权转让给王某乙的事实属违法行为，因为其违反了国有资产应当依法评估的强制性规定。2、王某乙违法取得涉案土地后至今未办理变更登记手续，即取得的土地使用权必须经过依法登记确定权属，法律才予保护。原审认定“原告是有偿取得该土地使用权的，该行为不属于非法占地情形”十分不当和极为错误。
王某乙辩称，王某乙的行为不属于非法占地行为，民权县国土资源局不应给予罚款处罚。民权县劳动服务公司对涉案土地已经依法取得使用权，这是不争的事实，民权县劳动服务公司出让自己土地的使用权不违反法律强制性规定，2009年底前，没有任何单位收回民权县劳动服务公司对涉案土地的使用权。如果认为国有资产未经评估即进行转让，转让协议无效，可由法院确认，劳动服务公司收回转让的土地即可，被告以非法占用土地处罚王某乙没有法律依据。《土地管理法》第76条的“未经批准”是指擅自占用土地未经批准，本案是民权县劳动服务公司处分国有资产未经批准，二者不能混为一谈。民权县国土资源局处罚王某乙没有法律依据。综上，被告的处罚决定认定事实错误，定性错误，适用法律不当，处罚错误，依法应当撤销。检察院的抗诉理由与法律不合，不应支持。原审判决正确，依法应当维持。
再审中，原审被告向本院提交处罚王某乙程序合法的有关证据27份，认定王某乙非法占地事实的证据18份。上述证据证明被诉具体行政行为程序合法，适用法律正确，且被诉具体行政行为认定事实清楚，主要证据充分，处罚适当。原审判决错误应予撤销。原审原告质证称原审被告所提交的证据不能证明其举证目的，既不能证明王某乙有违法占地行为，也不能证明其行政处罚程序合法。
原审原告向本院提交证据12份，证明从1987年涉案土地的管理使用权几经变迁，民权县劳动服务公司于1993年3月29日通过房地产转让方式取得了管理使用权。1999年11月23日，民权县劳动服务公司又将涉案土地转让给王某乙等人，王某乙以协议方式取得涉案土地的管理使用权和房屋、树木，后王某乙在涉案土地上建起养鸡场。2003年12月8日，民权县国土资源局通知（王某乙的）养鸡场完善用地手续。2009年王某乙养鸡场被拆除。2010年12月27日，民权县国土资源局证明王某乙养殖场符合城关镇土地利用总体规划，应按国家有关法律、法规规定办理有关手续。综上，原审被告认定王某乙违法占地的事实不存在，其对王某乙作出的行政处罚错误，应当撤销，原审判决正确应予维持。原审被告质证称，王某乙所提交的证据不能证明其占用土地的来源合法，占地合法，故对其进行处罚。
经再审庭审质证，再审查明的事实与原审相同。
本院认为，原审原告王某乙在与民权县劳动服务公司签订“转让协议”之前，涉案土地的管理使用权属民权县劳动服务公司。民权县劳动服务公司与王某乙双方签订转让协议后，劳动服务公司取得部分价款，王某乙实际占用土地。抗诉机关称和原审被告称涉案转让土地系国有资产，未经评估作价和拍卖，民权县劳动服务公司即与王某乙签订转让协议，该协议损害国家利益，属非法转让土地使用权，本院对其上述观点予以认可。基于民权县劳动服务公司拥有涉案土地管理使用权和民权县劳动服务公司与王某乙签订土地转让协议的事实，王某乙是非法转让土地的一方当事人，而不是非法占地的行为主体。抗诉机关和原审被告以王某乙无合理使用该宗土地的证据认定其行为属非法占地且以此理由进行行政处罚，无事实和法律依据，再审不予支持。原审认为,“民权县劳动服务公司对涉案土地依法享有土地使用权，其与原告签订转让协议将土地权利转移给原告从而获利，原告是有偿取得该土地使用权的，该行为不属于非法占用土地的情形”，再审认为，原审原告基于与民权县劳动服务公司签订协议、支付转让费实际占用涉案土地，该宗土地的管理使用权并未转移，王某乙对涉案土地虽实际占用但不享有使用权。原审上述表述不当之处，再审予以纠正。原审原告的行为构不成非法占用土地，原审被告认定王某乙非法占地事实不清，对王某乙因非法占用土地实施处罚的证据不足，适用法律错误，应当予以纠正。原审所作判决结果正确，再审予以维持。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条、第九十七条、《最高人民法院关于适用若干问题的意见》第二百零一条之规定，判决如下：
维持本院（2011）睢行初字第X号行政判决。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本，上诉于河南省商丘市中级人民法院。
审判长陈洁
审判员余方治
审判员刘素梅
二0一一年十一月二十四日
书记员王某
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