上海市第一中级人民法院
行政判决书
(2000)沪一中行终字第X号
上诉人(原审被告)中国人民银行上海分行。地址本市X路X号。
法定代表人吴某甲，行长。
委托代理人苗某某，中国人民银行上海分行工作人员。
委托代理人黄志坤，上海市嘉诚律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)包某某，男，X年X月X日出生，汉族，上海化学高等专科学校工作，住（略）。
委托代理人吴某乙，女，华东政法学院学生，住（略）。
委托代理人钱应璜，上海市金钟律师事务所律师。
上诉人中国人民银行上海分行(以下简称人行上海分行)不服上海市浦东新区人民法院(1999)浦行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院于2000年3月10日立案后，依法组成合议庭，于2000年4月6日公开开庭审理了本案。上诉人人行上海分行的委托代理人苗某某、黄志坤，被上诉人包某某及其委托代理人吴某乙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
经审理查明，1999年4月28日，上海市邮电局南车站路邮电支局老西门邮电所(以下简称老西门邮电所)向包某某出具编号为（略）中国人民银行上海市分行假票变造币没收证(第一联没收单位留存)，该没收证载明持币个人，券别90版壹佰元整，张数壹，假票冠字号码FW（略），填表单位南车站路邮电支局，复核童志伟，经办人栏空白，填表日期1999年4月28日。包某某不服，于1999年5月11日向原审法院提起行政诉讼。
包某某诉称，其至老西门邮电所付费，该所工作人员收到其五张票面面额为壹佰元的人民币后，告知其有一张假币，并拒绝其复看的请求走入内室，在脱离其视线的情况下向其开出编号为（略）中国人民银行上海市分行假票变造币没收证。老西门邮电所的行为，系接受人行上海分行之委托。
人行上海分行辩称，该行为系老西门邮电所所为，人行上海分行不是本案被告；老西门邮电所工作人员童志伟发现假币后，由值班组长冯兴美进行了复核，然后交由储蓄专柜陈雅敏开具没收证，没有暗箱操作。
一审审理中，人行上海分行提交了下列三个依据以证明其不是本案的适格被告。
1．《中华人民共和国中国人民银行法》第四条的规定，中国人民银行是发行人民币和管理人民币流通的机关。以证明假币作为人民币流通过程中发现的问题，中国人民银行在法定职责范围内，通过对可疑币最终鉴定权的行使进行宏观管理。
2．中国人民银行、最高人民法院、最高人民检察院、公安部1992年9月10日银发(1992)216《关于假人民币由中国人民银行统一管理、销毁的决定》第一条的规定，公安机关、人民检察院、人民法院、金融及其他部门对发现的假人民币一律没收，并加盖“伪钞”或“假币”字样的印章，送交当地人民银行。以证明规章授权邮政储蓄机构具有没收假币的权力，邮政储蓄机构应为本案适格被告。
3．上海市邮政储汇局于1999年6月给原审法院的函，称老西门邮电所的行为系其依法作出的独立的行政行为。
一审庭审中，人行上海分行提供了向包某某出具假票变造币没收证行为所适用的法律依据:
1．政务院1951年4月19日公布的《妨害国家货币治罪暂行条例》第九条“凡伪造、变造之货币，均没收之”的规定。2．《关于假人民币由中国人民银行统一管理、销毁的决定》第一条的规定。
经质证，包某某提出《妨害国家货币治罪暂行条例》已因1979年7月1日《中华人民共和国刑法》的颁布而失效。应适用中国人民银行银发(1993)X号《关于加强假币实物管理的通知》第二条凡是企、事业单位(如商店、邮局等直接办理现金收付业务的单位)发现假币后应首先扣留假币，向用户开具由当地人民银行认可或提供的假币没收收据。然后持假币前往附近银行或储蓄所鉴别，如确认为假币，由鉴定单位加盖假币戳记，并交当地人民银行统一管理的规定。
庭审中，对人行上海分行提供的事实依据进行了一证一质，情况如下:
1．冠字号码FW（略），90版壹佰元假票一张。包某某提出，人行上海分行没有其他证据证明该假票系其用于缴费的。
2．编号（略）假票变造币没收证第二联、第三联，经办人栏有冯兴美签字。
包某某提出，老西门邮电所出具给其的没收证第一联无经办人冯兴美签字。冯兴美不是经办人，冯兴美签名是事后补的。包某某提供了没收证第一联，以证明其质证意见成立。
3．老西门邮电所代收处照片7张，代收处面对人行道设立，窗户外装有栅栏，缴费人通过栅栏可看到收费柜台的部分情况。包某某提出，钱放在算盘的另一侧，在其视线之外，且照片为平面照，有距离、视角差异。
4．1999年5月7日经办人童志伟书面陈述，童称4月28日中午约11点40分左右，一顾客来付电话费，“我在点钱时，发现其中有一张假币。当场跟他说，这一张是假币，并拿起来指给他看，并及时大声叫来当班组长冯兴美，……，顾客说要看看，组长说等她在假币上盖好了章，再给他看。他没说什么，当时本人没有离开柜台半步。”“过一会儿，组长回来把没收单给他，再把假币给他验视，确认无误。整个过程顾客没有表示任何异议。当时后面还有一位女同志也在场，她说这张是假币。”
包某某提出，童志伟事后所作陈述与事实不符，童志伟拒绝其复看的要求，走入内室，在脱离其视线的情况下，开具了没收证。
5．1999年5月20日南车站路邮电支局制作的《没收假币经过》，称“电话费是485．90元，当时用户递进壹佰元面值5张，营业员与用户当面点验，发现一张假币，即拿起并用手指给用户看，告诉这是一张假币，并及时呼叫组长冯兴美处理，值班组长到场进行复验，给用户看，告诉这是一张假币，排在该用户后面一位女同志，即讲:这肯定是假币。随后值班组长到储蓄台盖注假币章，再一次交给用户看，用户接看后再掼进柜台内，接收没收单，始终未提出异议。”
包某某提出，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条的规定，人行上海分行在诉讼过程中不得自行向证人收某证据。6．证人冯某美于1999年8月9日到庭作证称“童志伟叫我过去，说发现一张假币，我过去看，很明显是假币。我拿在手里给原告看，说是假币。我于是到专人那里开了没收证，并加盖了假币。童志伟未离开过柜台。盖好假币章后，我给原告拿在手里看了。”包某某提出，其从未接触过冯兴美。
7．证人陈某敏于1999年8月13日到庭作证称“冯兴美说童志伟发现1张假币，我验了一下，就盖了假币图章，开具了没收证给冯兴美。童志伟3个字是我签的。没收单是由我专人保管的。”
包某某提出，陈雅敏的证词证明了系暗箱操作。
8．1999年5月27日中国人民银行上海市分行沪银鉴字第（略）号鉴定书，鉴定结果为1990年版壹佰元面额钞券壹张冠字号码FW（略）为机制假币。
二审庭审中，人行上海分行陈述承认在向包某某出具没收证的行为时，仅取得冠字号码FW（略），90版壹佰元假票一张。
人行上海分行提供了1996年5月1日实施的《中国人民银行上海市分行反假人民币工作实施细则》第十三条的规定，各金融机构储蓄、出纳柜面发现假币，必须换人复核，经鉴定无误后，应当场加盖“假币”字样戳记并加盖经办员和复核员名单，以防止假币重新流入市场。以证明其行政执法程序合法。
包某某提出，该细则专指金融机构，与本案无关。
一审法院认定，老西门邮电所向包某某出具没收证的行为应作为人行上海分行的行为，人行上海分行是本案被告。老西门邮电所工作人员未当面确认假币的版本、冠字号码，因此不能证明被没收之假币系包某某所缴。向包某某出具的没收证第一联没有经办人签名，程序上违反了有关规定。依照《中华人民共和国中国人民银行法》第四条第一款第二项、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项之规定，于1999年12月27日作出判决，撤销人行上海分行1999年4月28日作出的（略）号假票变造币没收证。案件受理费人民币一百元，由人行上海分行承担。人行上海分行不服，向本院提起上诉。
人行上海分行上诉称，《关于假人民币由中国人民银行统一管理、销毁的决定》同现行法律、法规并未抵触，人行上海分行不应当成为本案的被告。邮政储蓄机构有权没收假币。童志伟、冯兴美发现假币，并当着包某某面复核验定，确认系假币并予以没收符合内部操作程序。一审认定人行上海分行不能证明没收之假币系包某某所缴和行政程序违法不当，请求撤销一审判决。
被上诉人包某某则坚持其一审诉称，要求维护原审判决。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。中国人民银行与最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合发布的《关于假人民币由中国人民银行统一管理、销毁的决定》，其效力等级为规章，该决定授权金融或者其他部门具有没收假人民币的权力。但老西门邮电所向包某某出具假票变造币没收证时，还没有更高效力层次的权力依据来源，故应当看作是人民银行的委托。因此，本案适格被告应为人行上海分行。人行上海分行提供的《中华人民共和国中国人民银行法》第四条、《关于假人民币由中国人民银行统一管理、销毁的决定》第一条、上海市邮政储汇局于1999年6月给一审法院的函等三个依据，不足以证明邮政储蓄机构应为本案适格被告。人行上海分行称其不应当成为本案的被告，依据不足。人行上海分行依法具有处理假人民币的权力。
人行上海分行虽然在一审庭审中提供了8份事实证据材料，以佐证其向包某某出具假票变造币没收证行为事实清楚、程序合法。但除冠字号码FW（略），90版壹佰元假票外，其余7份证据材料均系在具体行政行为作出后和一审审理中收集的，且包某某均表示异议，故不能作为认定向包某某出具假票变造币没收证行为合法的根据。包某某提供的编号为（略）中国人民银行上海市分行假票变造币没收证(第一联没收单位留存)，具有证明效力，可作为本案确认的法律事实依据。
包某某提供的《关于加强假币实物管理的通知》第二条和人行上海分行提供的《中国人民银行上海市分行反假人民币工作实施细则》第十三条，均为人行上海分行处理假人民币的程序规范。人行上海分行未能适用《关于加强假币实物管理的通知》第二条不当。人行上海分行向包某某出具的假票变造币没收证第一联证明，老西门邮电所代收处发现假币，并未换人复核，仍由经办人童志伟自行复核。因此，人行上海分行行政执法程序违反了《关于加强假币实物管理的通知》第二条“凡是企、事业单位(如商店、邮局等在办理现金收付业务的单位)发现假币后首先扣留假币、向用户开具由人民银行认可或提供的假币没收收据，然后持假币前往附近银行或储蓄所鉴别，如确认为假币，由鉴定单位加盖‘假币’戳记，并交当地人民银行统一管理”和1996年5月1日实施的《中国人民银行上海市分行反假人民币工作实施细则》第十三条“各金融机构储蓄，出纳柜面发现假币，必须换人复核，经鉴定无误后，应当场加盖‘假币’字样戳记并加盖经办员和复核员名单，以防止假币重新流入市场”的规定。直接导致了该证所载明的冠字号码为FW（略），90版壹佰元假票，难以认定系包某某用于缴费的钞券。
综上，人行上海分行上诉诉请依据不足，本院不予支持。
行政诉讼审查的是被诉具体行政行为合法与否，诉讼标的只能是行为。人行上海分行作出的是向包某某出具假票变造币没收证的行为，假票变造币没收证只是该具体行政行为所指向的对象。因此，原审判决撤销假票变造币没收证不当，应予改判。
经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1目、第2目、第3目，第六十一条第(三)项，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第(二)项之规定，判决如下:
一、撤销上海市浦东新区人民法院(1999)浦行初字第X号行政判决；
二、确认中国人民银行上海分行1999年4月28日向包某某出具编号为（略）中国人民银行上海市分行假票变造币没收证的具体行政行为违法。
一、二审案件受理费人民币各100元，由中国人民银行上海分行承担。
本判决为终审判决。
审判长宇晓华
审判员王芝兰
代理审判员李欣
二○○○年五月十日
书记员侯俊
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