上诉人（一审第三人）淅川县X村民委员会。
法定代表人周某，该村村委会主任。
委托代理人董忠煜，河南德高律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）淅川县X村X组。
代表人涂某甲，该组组长。
被上诉人（一审原告）淅川县X村X组。
代表人张某某，该组组长。
二被上诉人委托代理人曹萍、王某芳，河南梅溪律师事务所律师。
一审被告淅川县人民政府。
法定代表人马某，任县长。
委托代理人王某山，河南赏春律师事务所律师。
一审原告淅川县X村涂某乙、涂某乙村X组、涂某乙组）不服被告淅川县人民政府土地处理决定一案。淅川县X村民委员会（以下简称周某村委）不服西峡县人民法院（2011）西行初字第X号行政判决，上诉至本院，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人的委托代理人董忠煜，二被上诉人代表人涂某甲、张某某及委托代理人曹萍、王某芳，一审被告委托代理人王某山均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
具体行政行为：淅川县人民政府于2009年6月30日作出淅政土（2009）X号土地管理文件，认定“原周某大队自1972年建林场至2004年双方发生争议，原林场土地一直由周某村委管理并连续使用达32年之久。在此期间，申请人从未提出过异议。”的事实，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、第三款，参照原国家土地管理局（1995）国土（籍）字第X号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，作出“双方争议的138亩土地的所有权和使用权归周某村农民集体”的处理决定。涂某乙组、涂某乙组不服该处理决定，遂提出行政诉讼。
西峡县人民法院一审查明：1972年，原九重乡X村）响应上级号召筹建大队林场，使用的土地是原涂某乙生产队（1973年分为涂某乙生产队和涂某乙生产队，1978年涂某乙队分为涂某乙组、涂某乙组，涂某乙队改为涂某乙组）和累南生产队的耕地和荒坡地。其中占涂某乙生产队耕地10—20亩、荒坡地100余亩，占累南生产队耕地约6亩、荒坡地约20亩。这些耕地和荒坡集中位于周某大队驴沟。建场之初，耕地由场员自种自吃，荒坡地一直维持原状。1975年左右，涂某乙组私自开垦林场荒坡遭林场阻拦，但仍开垦出约30亩土地由涂某乙组耕种至今。1979年后林场不复存在，1982年至1987年由黄学民种植林场部分土地，1989年左右，涂某乙组群众又犁种林场土地10余亩。1990年后周某村组织开垦荒坡种植橘子树，期间涂某乙、涂某乙组群众曾提出过异议，1999年底又毁掉果树承包给农户种植农作物。2004年8月初，涂某乙组、涂某乙组群众代表张某某、涂某乙、马某等人到九重镇X村林场土地应归涂某乙组”问题，并于同年9月28日凌晨3点组织部分群众抢种林场土地。九重镇X组进行调查后于2004年10月11日以文件形式下发调解意见（九发（2004）X号）。2004年10月8日，涂某乙组、涂某乙组向淅川县人民政府提出确权申请。淅川县人民政府依据该县国土资源局的调查报告，于2009年6月30日作出淅政土（2009）X号土地处理决定，认定双方争议的138亩土地所有权和使用权归周某村X组、涂某乙组不服该决定，于2009年8月21日向南阳市人民政府申请复议。南阳市人民政府于2009年10月20日作出宛政复决（2009）X号行政复议决定书，维持淅川县人民政府作出的淅政土（2009）第X号土地处理决定。2009年11月，二原告向南阳市中级人民法院提起行政诉讼。南阳中院于2009年12月16日以（2009）南中行指字第X号函指定我院管辖。由于材料传递等原因，我院于2011年5月10日立案，期间因双方均要求协调，本案中止审理一次。审理中，本院召集三方到场，对争议土地进行了现场勘验，大致确定了争议土地的四至边界（与土地局调查时所绘草图一致）：东至本村X组耕地、西至淅川县X村王某土地、南至通往王某的大路（平时用于村民种地通道）、北至涂某乙西边土地。2011年3月周某村原林场用地（包括争议土地）已被国家征作移民安置用地，征地补偿费为1.8万余元/亩。
一审法院认为：依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，淅川县X区内的土地权属争议，但要严格按照法定程序，在查清事实的基础上，先行调解，定纷止争。本案中，被告淅川县人民政府作出淅政土（2009）X号土地处理决定，认定争议宗地的所有权和使用权归第三人周某村农民集体的主要依据是“自1972年建林场至2004年双方发生争议，原林场土地一直由村委管理并连续使用达32年之久。在此期间，原告从未提出过异议”。但不管是出庭证人邹山江、涂某乙、涂某乙财，还是被告提供的证人周某让、涂某乙章等均证实原告方抢种过林场土地，故该土地处理决定认定事实不清、证据不足；《土地权属争议调查处理办法》第二十三条规定：国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。本案中，被告淅川县人民政府在国土资源局未先行调解的情况下就作出处理决定，且处理时间长达五年之久，违反了法定程序。综上，被告所作淅政土（2009）X号土地处理决定事实不清、证据不足、违反法定程序，依法应当撤销。本案经行政复议后提起诉讼并不违反法律规定，故被告辩称原告撇开复议决定径行诉讼属程序错误的意见不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目之规定，经西峡县人民法院审委会决定，判决：撤销被告淅川县人民政府所作的淅政土（2009）X号土地处理决定。案件受理费50元、现场勘验费1000元，由被告负担。
周某村委不服一审判决上诉称：一审判决认定争议的处理决定事实不清，程序违法是错误的。周某村委在长达32年的时间内，长期管理使用争议的林场，涂某乙组村民盗种的40余亩土地不在处理决定确权的138亩之内，该138亩土地长期无争议。淅川县政府在作出处理决定之前，委托九重镇人民政府进行了调解，故程序合法，事实清楚，证据充分，应予维持。请求二审撤销一审判决，维持争议的处理决定。
涂某乙组、涂某乙组均答辩称：争议土地长期存在争议，淅川县政府以及国土资源管理部门在作出处理决定前没有进行调解，九重镇政府的调解意见仅是解决上访事项的暂调意见，且没有周某村委的参与和签字，程序严重违法，一审判决予以撤销是正确的，请求二审法院予以维持。
一审被告淅川县人民政府述称：争议的处理决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，请求二审撤销一审判决，维持其作出的处理决定。
本院二审查明的事实与一审相一致。各方当事人对一审法院的现场勘验所确定的四至范围不持异议。
本院认为：淅川县人民政府不能提供合法有效的证据证明其在作出淅政土（2009）X号土地处理决定前，已组织争议各方就争议事项先行调解，违背了《土地权属争议调查处理办法》第二十三条的相关规定，应属程序违法。本案争议的林地原为180余亩，1982年该林场已无经营实体，在此前后，涂某乙组分两次共抢种40余亩，故周某村委称长达32年无争议，淅川县人民政府处理决定也予以采信，缺乏事实和法律依据，应属事实不清，证据不足。综上，淅川县人民政府作出的淅政土（2009）X号土地处理决定事实不清，证据不足，程序违法，周某村委的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。本案经协调无果，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持西峡县人民法院（2011）西行初字第X号行政判决。
本案二审诉讼费50元，由上诉人周某村委承担。
本判决为终审判决。
审判长侯大勇
审判员尹乐敬
代理审判员白云
二0一一年十二月十三日
书记员闫栋阳
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