海南省洋浦经济开发区中级人民法院
行政判决书
(2003)浦中行终字第X号
上诉人(原审原告)刘某某，男，1949年8月出生，汉族，湖南省祁东县人，现住（略），个体医生。
被上诉人(原审被告)洋浦经济开发区城市管理办公室，住所海南省洋浦经济开发区金兰小区。
法定代表人符某某，该办公室负责人。
委托代理人李某某，该办公室工作人员。
刘某某诉洋浦经济开发区城建监察卫生办公室(洋浦经济开发区城市管理办公室)行政处罚及赔偿纠纷一案，不服海南省洋浦经济开发区人民法院(2003)浦行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本案受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人刘某某、被上诉人洋浦经济开发区城市管理办公室的委托代理人李某某、证人雷某秀(刘某某之母)到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定：2000年4月17日，洋浦经济开发区管理局下发了关于成立洋浦经济开发区城建监察卫生管理办公室的文件，洋浦经济开发区城建监察卫生办公室得以成立。其主要职责包括负责开发区内城建环境卫生方面的行政处罚。2000年5月29日，海南省洋浦经济开发区机构编制委员会下发关于成立洋浦经济开发区城建监察大队的文件，该大队隶属于城建监察卫生管理办公室，其主要职责为具体实施开发区内的城建、卫生管理等方面的监察。2001年11月22日上午8时，国投洋浦港综合服务公司环卫队负责人王雄到洋浦城建监察大队报告关于刘某某母亲于当日早7时许在港北路东段草坪乱倒垃圾的问题。接报告后，该大队负责人梁忠带领几名队员和王雄赶往刘某某开办的内科诊所，告知其前往现场处理。上午9时许，城建监察大队的工作人员梁忠、高勇、李某宁、陈梦萍、李某某五人对现场即港北路东段北侧草坪进行了勘查，勘察结果为现场有倾倒的胶布、药瓶、一次性注射器、纱布、棉签等垃圾，并制作了现场勘查笔录和现场照片。证人王某和黄美精参加了现场勘察。现场勘察后，洋浦城建监察大队以乱倒垃圾当场处罚为由，对刘某某放在诊所内的两台小型风扇予以扣押，并通知刘某某到城建监察大队取回电风扇，城建监察大队的工作人员梁忠、高勇和符某华对其制作了询问笔录，要刘某某就乱倒垃圾一事进行书面检讨，刘某某则以倒垃圾的地方并无禁止的告示为由认为其并无过错，并拒绝在笔录上签名。此后，刘某某多次要求城建监察大队归还其风扇，城建监察大队予以拒绝，同时表示要对刘某某进一步处罚。2002年8月28日上午11时许，刘某某与洋浦城建监察大队的工作人员符某华、唐定坚二人在城建监察大队办公楼的门前因归还电风扇之事产生口头争执。2002年11月7日，洋浦城建监察大队向其上级部门洋浦经济开发区城建监察卫生管理办公室呈报了案件处理审批表，呈报了关于对刘某某诊所处以5000元罚款的行政处罚决定书，11月25日洋浦经济开发区城建监察卫生管理办公室向刘某某送达了处罚决定书。刘某某对此处罚决定不服，遂提起行政诉讼。
原审认为：国务院《城市市容和环境卫生管理条例》(以下简称《条例》)规定，城市的市容和环境卫生行政主管部门负责本区域内的城市市容和环境卫生管理工作，有权实施行政处罚。洋浦经济开发区虽然并未正式建制设市，但其作为国家级的开发区实际执行的是城市的管理制度，根据《条例》第41条关于“未设镇建制的城市型居民区可以参照本条例执行”的规定，《条例》适用于洋浦经济开发区。洋浦经济开发区管理局作为省政府的派出机构，行使一级人民政府的权利，洋浦经济开发区城建监察卫生管理办公室由洋浦管理局组建成立并赋予市容环境卫生方面的管理权限。因此洋浦经济开发区城建监察卫生管理办公室以刘某某内科诊所不按规定倾倒垃圾为由，对刘某某作出的罚款决定属于行政处罚，系一种可诉的具体行政行为。根据《条例》的规定，当事人对城市市容和环境卫生行政主管部门的行政处罚决定不服的，并不必须经过行政复议这一前置程序，刘某某直接向法院起诉，可以受理。由于本案的被诉具体行政行为证据确凿，事实依据充分，适用法律、法规正确，符某法定程序，应予维持；刘某某的赔偿请求缺乏事实依据，应予驳回。遂判决维持洋浦经济开发区城建监察卫生管理办公室于2002年11月22日作出的城监(2002)罚字第X号行政处罚决定，驳回刘某某要求洋浦经济开发区城市管理办公室行政赔偿的诉讼请求。
上诉人刘某某上诉称：第一、一审判决认定事实有误。本案发生的时间是2001年11月22日上午9时，但实际上上诉人刘某某的母亲倒垃圾的时间是2001年11月20日下午，所以被上诉人认定的时间有误；由于倒垃圾时的垃圾桶已满，上诉人刘某某的母亲所倒的药瓶等垃圾就会自动掉落在垃圾筒的周围，并非一审判决所认定的故意将垃圾倒在港北路东段草坪。被上诉人的工作人员有殴打上诉人和违法扣押电风扇的事实，但一审法院却未予认定。第二、一审适用法律错误。被上诉人的行政处罚决定书引用的行政法规和部门规章错误，一审法院却认定上诉人具体行政行为合法，属适用法律错误。请求二审法院判决撤销一审判决和被上诉人的行政处罚决定，并赔偿上诉人的经济损失。
被上诉人洋浦经济开发区城市管理办公室辩称：一审判决认定事实清楚、适用法律正确，审判程序合法，应依法予以维持。
原审中洋浦经济开发区城建监察卫生管理办公室向原审法院提交的证据有：1、国投洋浦港综合服务有限公司环卫队向洋浦城建监察大队提交的关于刘某某诊所乱倒垃圾的报告；2、国投洋浦港综合服务有限公司就港北路东段有关卫生情况向洋浦经济开发区城市管理办公室所作的报告；3、国投洋浦港综合服务有限公司环卫队负责人王雄在洋浦城建监察大队所作的陈述笔录；4、现场勘查笔录及现场照片；5、关于扣押刘某某两台电风扇的物品暂扣单和登记表；6、刘某某在洋浦城建监察大队所作的陈述笔录；7、城建监察违法案件处理审批表；8、城建行政处罚告知笔录；9、行政处罚决定书及送达回证；10、洋浦经济开发区管理局浦局(2000)X号文件“关于成立洋浦经济开发区城建监察卫生管理办公室的通知”；11、海南省洋浦经济开发区机构编制委员会浦编(2000)X号文件“关于成立洋浦经济开发区城建监察大队的通知”。
经本院审理查明，原审认定的事实属实。被上诉人洋浦经济开发区城市管理办公室提交的证据合法有效，应予采信，可以作为本案的定案依据。
另查明：2003年5月6日，洋浦管理局下发浦局[2003]X号文件，将洋浦经济开发区城建监察卫生管理办公室改名为洋浦经济开发区城市管理办公室，行使城建规划方面的行政执法职能。
本院认为，行政管理权和行政处罚权的设定应当有法律和行政法规依据。国务院《城市市容和环境卫生管理条例》(以下简称《条例》)第4条规定，城市的市容和环境卫生行政主管部门负责本区域内的城市市容和环境卫生管理工作，有权实施行政处罚。《条例》第41条规定，未设镇建制的城市型居民区可以参照本条例执行。洋浦经济开发区作为国家级的经济开发区，虽然并未建制设市，但实际执行的是城市的管理模式和制度，《条例》适用于洋浦经济开发区。洋浦经济开发区城市管理办公室由洋浦管理局组建成立并赋予市容环境卫生方面的管理权限。因此洋浦经济开发区城市管理办公室以刘某某内科诊所不按规定倾倒垃圾为由，对刘某某作出的罚款决定属于《中华人民共和国行政处罚法》规定的行政处罚行为，刘某某也有权以个人的名义提起行政诉讼。由于市容和环境卫生的管理对象包括单位和个人，刘某某的母亲与刘某某共同生活在诊所内，且倾倒垃圾系由诊所产生。虽倒垃圾的人是刘某某的母亲，但被管理对象却是刘某某诊所，故洋浦经济开发区城市管理办公室的处罚对象并无不当。本案双方当事人主体资格合格。
关于洋浦经济开发区城市管理办公室作出的行政处罚决定有无事实依据问题，本院认为，洋浦经济开发区城市管理办公室的行政处罚决定系在其下属城建监察大队对涉案的违法事实进行调查认定的基础上作出的，城建大队作为实施市容和环境卫生管理的职能部门，根据《行政处罚法》的有关规定，有权进行调查、询问和检查。城建监察大队搜集证人证某、进行现场勘查、制作现场照片并对有关人员询问符某法律规定，通过以上方式收集的一系列证据符某法律规定。原审中洋浦经济开发区城建监察卫生管理办公室向原审法院提交的证据即国投洋浦港综合服务有限公司环卫队向洋浦城建监察大队提交的关于刘某某诊所乱倒垃圾的报告、国投洋浦港综合服务有限公司就港北路东段有关卫生情况向洋浦经济开发区城市管理办公室所作的报告、国投洋浦港综合服务有限公司环卫队负责人王雄在洋浦城建监察大队所作的陈述笔录以及现场勘查笔录及现场照片相互印证，并经过庭审质证，以上证据可证明刘某某母亲倒垃圾事实的存在。
上诉人刘某某在一审提供的多人签名的关于刘某某未倒垃圾的证明材料，因为复印件、证人未某庭质证，且内容本身并不具有完全的排他性，故对其真实性和证明效力不能确认。上诉人在二审中对其母亲倒垃圾的事实无异议，只是对其母亲倒垃圾的时间、地点和方式提出异议，并提供其母亲雷运妹等证人证某，由于其母亲雷运妹的证言前后矛盾，并与刘某某的陈述有矛盾之处，故对其证言的效力不予认定。以上证据并不能推翻被上诉人就事实部分所搜集的证据，对刘某某的该主张本院不予支持。
关于行政处罚的适用法律问题。本院认为，洋浦经济开发区城市管理办公室适用海南省人民政府制定的《海南省城市市容和环境卫生管理办法》第48条作出罚款决定并无不当，因为《城市市容和环境卫生管理条例》仅规定城市市容和环境卫生管理主管部门可以对违法行为处以罚款，但未规定罚款的标准和具体幅度。《行政处罚法》第13条规定，“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的范围内作出具体规定”，《海南省城市市容和环境卫生管理办法》第48条规定“未按规定倾倒垃圾的，责令改正，并处3000元以上（略）元以下的罚款”。根据以上规定，洋浦经济开发区城市管理办公室适用省级政府的规章作出处罚决定其法律依据并无不当。刘某某关于被上诉人适用法律错误的主张不能支持。
关于上诉人主张被殴打之事的问题。本院认为，由于上诉人所主张的打人事实，双方均提供了证人，但双方的证人证某内容并不一致，只能证明双方之间于2002年8月28日在金兰小区的门口的确有过争执，并不能证明被上诉人的工作人员有打人之事，而刘某某又不能提供其他证据，故对此事实无法确认。
综上，被上诉人洋浦经济开发区城市管理办公室作为城建规划行政执法部门，根据《行政处罚法》的有关规定，通过搜集证人证某、进行现场勘查、制作现场照片等方式收集的一系列证据合法、充分、有效。以上证据形成证据锁链，证明刘某某母亲倒垃圾事实的存在。被上诉人的处罚决定事实依据充分、证据确凿。洋浦经济开发区城市管理办公室适用《海南省城市市容和环境卫生管理办法》第48条作出罚款决定的法律依据并无错误。洋浦经济开发区城市管理办公室作出行政处罚决定前，由城建监察大队依照《行政处罚法》的相关规定进行调查、询问、检查、并搜集证人证某、进行现场勘查、制作现场照片；并在处罚前对刘某某进行了告知，在送达处罚决定时对亦向刘某某交待了法定申诉权利，故洋浦经济开发区城市管理办公室的处罚决定程序合法。原审认定被诉具体行政行为证据确凿、事实依据充分、适用法律、法规正确、符某法定程序是正确的。原审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘某某承担。
本判决为终审判决。
审判长宋家法
审判员汪斌
代理审判员纪小龙
二00三年八月六日
书记员潘慧玲
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