海南省海口市中级人民法院
行政判决书
(2002)海中法行终字第X号
上诉人(原审被告)：海口市人民政府，住所地海口市X路X号。
法定代表人：王某某，市长。
委托代理人：陈某某，海口市国土海洋资源局干部。
委托代理人：贾某某，海口市国土海洋资源局干部。
上诉人(原审被告)：海口市国土海洋资源局，住所地海口市X路国土大厦。
法定代表人：何某甲，局长。
委托代理人：陈某某，海口市国土海洋资源局干部。
委托代理人：贾某某，海口市国土海洋资源局干部。
被上诉人(原审原告)：深圳市三洲实业股份有限公司，住所地广东省深圳市X路瑞鹏大厦五层。
法定代表人：唐某某，总裁。
委托代理人：叶某某，深圳市三洲实业股份有限公司副总裁。
委托代理人：韩某，深圳市三洲实业股份有限公司职员。
原审第三人：海南大通房地产总公司，住所地海口市滨海大道华信路X号华信大厦。
法定代表人：孙某某，总经理。
原审第三人：海南雪银实业开发公司，住所地海口市海景湾花园珍珠阁。
法定代表人：何某乙，总经理。
委托代理人：张某某，海南外经律师事务所律师。
委托代理人：姜某某，海南雪银实业开发公司职员。
上诉人海口市人民政府(以下简称市政府)、海口市国土海洋资源局(以下简称市国土局)不服海口市新华区人民法院(2002)新行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人海口市人民政府、海口市国土海洋资源局的委托代理人陈某某、贾某某，被上诉人深圳市三洲实业股份有限公司(以下简称三洲公司)委托代理人叶某某、韩某，第三人海南雪银实业开发公司(以下简称雪银公司)委托代理人张某某、姜某某等到庭参加了诉讼。第三人海南大通房地产总公司(以下简称大通公司)未派人参加诉讼。本案现已审理终结。
经审理查明，1992年5月，本案第三人大通公司通过有偿转让方式取得位于海口市金贸区A8小区地号为5－28－X号地块面积为4153．29平方米的土地开发权并规划报建立项为“华信公寓”。同年6月17日，大通公司为甲方与被上诉人三洲公司和深圳市美芝技术开发股份有限公司(后更名为深圳五洲实业股份有限公司，以下简称五洲公司)为乙方，签订了一份《联营合同书》，合同约定：甲方以华信公寓项目用地及前期规划报建所付费用为投资，乙方以项目建设所需全部资金为投资，合作开发华信公寓；乙方按每平方米1650元计支付项目总包干利润4795万元给甲方后，华信公寓的一切权益归乙方。签约后，三洲公司和五洲公司先后分若干次共支付给大通公司4147万元。1993年3月5日，五洲公司退出该项目的合作，由三洲公司单方与大通公司履行其联营合同。1994年年底，大通公司与三洲公司因合同纠纷提起民事诉讼，双方在法庭主持下对合作开发华信公寓项目之纠纷达成调解，本院作出(1994)海口房初字第X号民事调解书，双方继续履行联营合同及补充协议，并确认付清尾款后华信公寓项目房地产权益由大通公司移交给三洲公司。1995年4月3日，由大通公司申请，上诉人市政府为大通公司核发补办了华信公寓项目土地的海口市国用(藉)字第（略）号《国有土地使用证》。1993年3月1日，三洲公司授权海南路斯凯实业有限公司(以下简称路斯凯公司)与第三人雪银公司签订了《华信公寓预售合同书》，合同约定：将华信公寓项目整幢X层预售给雪银公司，面积约（略）．33平方米，以每平方米3900元计总价款为130，136，487元。签约后，雪银公司先后分四次支付预售房款4929．8万元，占预售房款总额的37．8％。1993年9月，华信公寓主体工程建至X层(含地下一层)，由于后续资金不能到位，工程被迫停建至今，华信公寓项目工程变成“半拉子”停缓建工程。
1997年8月，海南省高级人民法院(以下简称省高院)在立案执行申请人江西省赣州市金利房地产投资开发公司与被执行人海南省民兴工贸实业公司及被执行人大通公司合作合同纷纷一案中，查封了华信公寓项目及其用地，雪银公司依据《华信公寓预售合同书》和付款凭证等证据向省高院提出异议。省高院经审查于2000年9月9日作出(1998)琼高法执字第24－X号裁定书，解除对华信公寓项目及用地的查封。
2000年2月，海南省海南中级人民法院立案受理海南省建筑工程总公司与三洲公司工程款纠纷案，该院于同年3月15日作出(2000)海南立初字第31－X号民事裁定又将华信公寓楼查封。
1999年12月16日，上诉人市国土局根据雪银公司的申请，在海南日报上刊登《土地确权登记征询异议公告》，拟将华信公寓项目土地使用权确权给雪银公司。2000年9月，雪银公司分别委托海南明正房地产评估有限公司和海口市国土局不动产估价事务所对华信公寓项目建筑及用地进行评估，结论为整个华信公寓项目房产及用地现状的最高价为2487．96万元。市国土局以上述评估报告为依据，认为雪银公司所预付的项目款已超过华信公寓项目现状房产及用地的现有价值，于2000年12月20日在海南日报上刊登注销(第（略）号国有土地使用证)和确权通告，将华信公寓项目用地确权给雪银公司，同月27日市政府向雪银公司颁发了“海口市国用(藉)字第（略）号”国有土地使用证。三洲公司对上述具体行政行为不服，向海口市新华区人民法院提起行政诉讼。一审法院进行了审理。
一审认定：华信公寓项目产权经海口市中级人民法院调解书确认属三洲公司，权源清楚；雪银公司依约仅付项目总价款的37．8％的预售款，对华信公寓项目的产权只享有部分权利；市国土局公告注销大通公司名下的第（略）号国有土地使用证并确权及颁发第（略）号国有土地使用证给雪银公司没有事实根据。两次公告行为均在人民法院对该项目查封期间实施的，确认其违法无效。市国土局以省高院(1998)琼高法执字第24－X号民事裁定书中所陈某的解除查封的理由作确权的依据，理由不成立，以雪银公司单方委托两个评估所所作的评估结论为依据认为雪银公司投入的资金远超过华信公寓项目现有土地及房产价值予以确权，失之偏颇，不予支持。据此，一审法院于2002年1月29日作出如下判决：撤销海口市人民政府和海口市国土海洋资源局于2000年12月27日颁发给海南雪银实业开发公司的海口市国用(藉)字第（略）号国有土地使用证。
海口市人民政府、海口市国土海洋资源局对上述判决不服，向本院提起上诉。
二上诉人诉称：雪银公司凭与三洲公司签订的《华信公寓预售合同书》及省高院生效的[(1998)琼高法执字第24－X号]民事裁定书有权主张华信公寓项目的土地使用权益；根据预售合同雪银公司共给三洲公司支付4929．8万元，占总价款的37．8％，其实际投入资金已超出华信公寓项目建设现状的评估价值，故雪银公司有权对该停缓建项目整体主张权利，上诉人据此将该项目土地整体确权给雪银公司，既尊重事实，又符合规定，体现行政公平、合理的基本原则。一审判决关于上诉人“所依据的评估价值是雪银公司单方面委托评估所得的评估结论”，“原告不承认该评估结论具有证据效力”“本院也不予确认”的判词显然超越行政诉讼审理范围；上诉人按程序刊登征询异议公告，三洲公司在公告期间未对华信公寓项目土地使用权的处置提出异议，视为放弃权利。上诉人根据相关规定在无人异议的情况下将华信公寓项目土地使用权确认给雪银公司使用是正确的；确认前公告注销第（略）号土地使用证亦是正确的；两法院的司法查封不能抗辩上诉人的确权行为，不能据此认定上诉人的确权和刊登公告的行为无效；被上诉人三洲公司已被工商管理部门吊销营业执照，不具备起诉主体资格；一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决。
被上诉人辩称：华信公寓项目及土地使用权属答辩人(三洲公司)权属清楚；三洲公司与雪银公司为房屋买卖合同关系，如有纠纷属合同法调整，雪银公司在依约缴清房款前，无权对华信公寓项目提出整体权利要求，更不涉及开发中的土地使用权；三洲公司在十年前受让华信公寓项目时，土地使用权价款即为4950万元，经过融资、规划、设计、勘察、打桩建造地下室及地上十层主体结构等共投入约7530万元，再加上管理费用、资金成本及工程欠款等，总额已逾亿元。上诉人明知华信公寓项目产权属答辩人合法所有，应属权属清楚，亦无任何某向答辩人主张过权益，并经协商同意或经诉讼裁决予以转移，雪银公司却将答辩人财产权益自行雇人评估，竟然得到上诉人的确认，予以确权过户，是非法的，掠夺了答辩人的巨额财产。省高院(1998)琼高法执字第24－X号裁定解决的是标的物是否属于被执行人的权属问题，没有也不可能对合同纠纷作出裁判，上诉人以此作处置的依据理由不足。上诉人在法院裁定查封期间发布拟处置查封的标的物的公告，以行政行为对抗、干扰国家司法行为，当然无效；华信公寓项目权证手续齐全，权属关系清晰，上诉人及雪银公司均承认权益应属答辩人，雪银公司既不是停建项目的所有者，亦不是项目土地的使用者，上诉人为雪银公司办理确权登记及公告依据不足；上诉人实施的行政行为没有任何某规依据；一审判决正确合法，请求二审维持。
第三人大通公司二审期间经传唤未到庭应诉，亦未向本庭提出任何某料。
第三雪银公司述称：三洲公司法定期限内未提出异议，已丧失并无权对华信公寓主张权利；雪银公司依约已付购房4929．8万元，而华信公寓项目经评估最高价值为2487．9631万元，远远低于雪银公司的实际投入，省高院执字第24－X号裁定书也确认雪银公司对华信公寓有权主张权利；雪银公司与三洲公司签定的预售合同约定：雪银公司按约定付完第一期款项后可以转让华信公寓，即只要雪银公司付清首期房款后，华信公寓就可以转让给雪银公司，据此，雪银公司有事实和法律依据对华信公寓主张整体权利；上诉人将华信公寓用地的土地使用证确权给雪银公司的具体行政行为并非发生在人民法院查封期间，而在省高院解除查封之后，前期公告是调查研究活动，是准备工作，不等同于确权结果，因而合法有效；海南中院查封是重复查封，违反有关规定，属违法查封，省高院已致函予以纠正，因而在海南中院查封期间作出的确权行政行为合法有效；雪银公司委托评估合法有效，一审法院不能以单方委托为由否定评估报告的效力；一审法院违反了第三人参加诉讼的法定程序和方式，雪银公司作为第三人参加诉讼不是由自己申请，而是由三洲公司随意指定的；三洲公司不具备诉讼主体资格；本案属重大、复杂案件，不适宜基层人民法院审理，应由中级法院管辖，一审法院违反法定程序，适用法律错误，认定事实不清，请求二审法院撤销一审判决。
上述事实有二上诉人上诉状、一审答辩状，被上诉人三洲公司一审起诉状、二审答辩状，第三人雪银公司一审、二审答辩状及代理词等材料以及各方诉讼当事人在一审提交的海口市国用(藉)字第（略）号国有土地使用证、第X号用地批文、大通公司与三洲公司签订的《联营合同书》、三洲公司授权路斯凯公司与雪银公司签订的《华信公寓预售合同书》、市中院(1994)海口房初字第X号民事调解书、省高法(1998)琼高法执字第24－X号民事裁定书、注销第（略）号土地使用证通告、《确权申请书》、《征询异议公告》、两评估公司的三份评估报告、雪银公司付款凭证、市规划局[2000]X号文件、92－X号建设用地规划许可证、海南中院通知书、公告、省处置办给市国土局的函及证明等材料的复印件及一、二审庭审笔录等证据在案佐证。经质证、认证，能够作为定案的依据。
本院认为，华信公寓项目用地及房产权益经海口市中级人民法院民事调解书确认，权源清楚，产权由大通公司转移给三洲公司。尔后，市政府和市国土局为大通公司补办并颁发了该项目国有土地使用证，只是大通公司与三洲公司还未办理登记过户手续，但产权归属清晰，依法应受法律保护。三洲公司委托路斯凯公司与雪银公司签订了预售合同，雪银公司依约付给三洲公司购房款4929．8万元，占华信公寓项目总价款的37．8％，由于后续资金没有到位，工程建至地面十层(含地下一层)被迫停工，成为“半拉子”停缓建工程。对华信公寓项目工程停缓建的成因、合同履行及现状的处理，双方各存说法，但未通过正常渠道协商解决，双方对华信公寓项目权益的主张亦未提起民事诉讼予以分割，对权益的争议是客观存在的。市国土局在华信公寓项目客观存在争议的情况下接受雪银公司一方申请并根据其提供的预售合同、付款凭证及单方委托评估所作出的评估报告，认为雪银公司的实际投入已超出华信公寓项目建设现状的评估价值，公告注销了大通公司名下的市国用(藉)字第（略）号国有土地使用证并确权给雪银公司为其办理了市国用(藉)字第（略）号国有土地使用证，客观上剥夺了三洲公司的权益，损害了他人的利益，违背了法律的目的和精神，于法无据，显失公正。其一，对于雪银公司单方委托评估所作的结论，在未征求三洲公司意见予以认可没有经过听证程序的前提下，市国土局简单采信就得出现状价值大大低于雪银公司的实际投入的轻率结论，将华信公寓项目用地全部确权给雪银公司，其事实依据不足，造成一方拥有项目房地产全部权益，另一方一无所有的结果，表现出明显的不合理、不客观、不适当，有偏袒一方之嫌。市国土局上述处理既违反了公平、合理的行政基本原则，也有悖于共同投资共担风险的经营责任原则。其二，市国土局把省高院(1998)琼高法执字第24－X号解除查封的裁定书中有关解除查封的理由当作依据，这是对该裁定的误解。当华信公寓项目及用地被省高院执行另一案件当作大通公司的财产查封后，雪银公司提出异议，经省高院审查，大通公司不再对该项目享有权益，承认查封不当，予以解封。应该知道省高院(1998)琼高法执字第24－X号裁定是一份用于解封的执行法律文书，不可能对涉及标的物共同享有权益的几方当事人权益分别作出裁判。至于裁定中“雪银公司履行了约定义务，有权对华信公寓项目主张权利”的陈某，只是异议成立的理由被裁定确认，据此理解为雪银公司对华信公寓享有整体权益是市国土局对裁定内容的歧义，裁定并没有排除三洲公司对该项目及用地享有权益，据此作为将华信公寓项目用地确权给雪银公司的理由不能成立。其三，市国土局发布的征询异议公告是在人民法院对标的物查封期间进行的，其具体行政行为与司法强制手段相悖，与法不符，应为无效。1997年9月，华信公寓项目及用地被省高院在执行另一案中查封，勿庸质疑，这种查封是为了阻止、限制可能发生的对标的物权属的转让、转移、过户、抵押等行为而实施的一种带强制性的司法手段，一经作出，非经法定程序任何某位和个人都不得违反。而市国土局发布的确权登记征询异议公告是在1999年12月6日海南日报上刊登的，时间正是在法院查封后、解封(2000年9月9日)前，上诉人提出司法查封不能抗辩上诉人的确权行为，不妨碍不影响上诉人确权是有悖法律规定的。政府部门发布的公告无疑是一种行政行为，而这种具体行政行为又是对司法查封的标的物实施处理的开始程序，有干扰司法之嫌，当然无效。三洲公司对这一公告没有置理无可非议，不能由此推断出三洲公司“已视为放弃权利”或“已丧失了提出权属异议的权利”的结论。公告无效，与此相关联的上诉人市国土局实施的2000年12月20日刊登在海南日报上的“关于注销海口市国用(籍)字第（略）号国有土地使用证的通告”中注销和确权行为亦相应无效。其四，华信公寓项目开发后，其项目用地并非单纯闲置土地，该土地使用权范围内已经建造了房屋(属停缓建工程)，其土地使用权与房屋所有权密切相关联，地上建筑物和用地应为不可分离的统一体，应属于同一主体。按有关法律规定土地使用权应随着地上建筑物权属的转让而发生转移，不可人为将二者分开，制造纠纷。上诉人市国土局将华信公寓项目用地确权给雪银公司这一行为本身违反有关法规，受到海南省处置房地产工作小组办公室的批评，指出停缓建工程应进行整体处置，不能单方面对土地进行确权和过户。不言而喻，土地确权后，地上附着物一并转移，上诉人国土局对于有地上建筑物的土地使用权确权转移，不仅违反有关法规而且超越职权。上诉人市国土局作为土地使用证的填发机关而非批准发证机关无权发布注销发证机关即市政府同意颁发的土地使用证作废的通告，其发布注销土地使用证作废通告的行政行为，显然又超越了其行政职权，应予撤销。其五，上诉人的行政行为所依据的《海南省人民代表大会常务委员会关于加快积压房地产产权确认工作的决定》第二条、《海南省加快积压房地产产权确认工作实施办法》第二条第三款、第六条、第七条和《海口市积压房地产产权确权办法》第六条第二款等地方性法规、规章的有关条款，均未明确授予市国土局未经听证程序即可注销经市政府同意颁发的国有土地使用证作废的权力。市国土局通告注销第（略）号土地使用证作废缺乏法律依据，应属无效。第三人雪银公司提出与三洲公司签订的预售合同约定“乙方(雪银公司)按合同的约定付完第一期款项后可以转让华信公寓楼”，认为雪银公司已经付完了第一期款，华信公寓就可以转让给雪银公司。这涉及对合同条款的理解和履行问题，属于民事法律关系调整范畴，不属于行政诉讼的审查范围，当事人双方可自行协商或通过民事诉讼等方式解决。二上诉人及第三人雪银公司提出被上诉人三洲公司被工商部门吊销营业执照后不具备起诉的主体资格，对于此类问题的请示，最高人民法院曾作过批复，认为企业法人被吊销营业执照后至注销登记前，该企业法人仍应视为存续，其诉讼主体资格依然存在，可以自己的名义进行诉讼活动。本案中作为与行政行为有利害关系的企业法人三洲公司在注销登记前，诉讼主体资格依然存在，可以进行诉讼活动。第三人雪银公司提出一审法院违反了第三人参加诉讼的法定程序和方式，认为作法非法无效。被上诉人三洲公司在诉状中将海南路斯凯实业有限公司和雪银公司列为本案第三人，经一审法院审查，认为雪银公司与被诉具体行政行为有法律上的权利义务关系，即向其送达了参加诉讼通知书和开庭传票等，表面上虽是由三洲公司在诉状中列出，但经一审法院认可，送达有关通知书，应视为“由人民法院通知参加诉讼”，并非由三洲公司随意指定。同理，一审法院认为海南路斯凯公司与被诉具体行政行为没有法律上的权利义务关系，其与雪银公司签订合同的行为是被授权代理的行为，受到授权人认同，因而令其退出诉讼，诉讼双方均无异议，一审法院的做法并无不妥，亦未违反第三人参加诉讼的程序与做法。雪银公司在诉词中对基层法院管辖本案提出质疑，这涉及对法条的理解和法院内部的分工问题，在没有明确规定的情况下，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第八项之规定受理本案亦不为错。综上所述，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第1、2、3、4目、第六十一条第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审诉讼费100元，由二上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长王某生
审判员刘立卓
审判员吴奇新
二○○二年五月十七日
书记员陈某
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