上诉人（原审第三人）睢县X镇人民政府。
法定代理人吴某某，镇长。
委托代理人田某某，睢县X镇工作人员，特别授权。
聂弘钧，河南弘勋律师事务所律师，一般代理。
被上诉人（原审原告）李某甲，女，X年X月X日出生，回族，住（略）。
被上诉人（原审原告）李某乙，女，X年X月X日出生，回族，住（略）。
被上诉人（原审原告）李某丙，女，X年X月X日出生，回族，住（略）。
被上诉人（原审原告）李某丁，女，X年X月X日出生，回族，住（略）。
被上诉人（原审原告）李某戊，女，X年X月X日出生，回族，住（略）。
原审被告睢县人民政府。
法定代表人吉某，县长。
委托代理人崔某某，睢县国土局工作人员，特别授权。
委托代理人李某己，睢县国土局工作人员，一般代理。
上诉人睢县X镇人民政府因被上诉人睢县人民政府土地确权处理决定不服宁陵县人民法院（2011）宁行初字第X号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理。在审理过程中，被上诉人吴某英去世，本院2011年9月9日依法中止审理，并通知其继承人参加诉讼。被上诉人吴某英的法定继承人李某戊、李某甲、李某丁、李某乙、李某丙均表示参加诉讼。本案于2011年11月1日恢复审理。上诉人睢县X镇人民政府委托代理人田某某、聂弘钧，被上诉人李某戊、李某甲、李某丁、李某乙、李某丙，原审被告委托代理人崔某某、李某己到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉具体行政行为是睢县人民政府于2010年8月23日作出的睢政土（2010）X号《关于睢县X镇人民政府与建设三路吴某英土地权属争议的处理决定》，该处理决定决定如下：1、该宗争议地的所有权归国家。2、该宗争议的土地东西宽21米，南北长26米，面积546平方米，东邻胡同，西邻城关镇原化工厂院，南邻李某昭、李某邦，北邻城关镇原化工厂院的管理使用权归睢县X镇人民政府。
原审法院查明，争议地坐落在睢县X路西段，睢县粮食局对面路南。东邻胡同，北邻城关镇X镇原化工厂院，南邻李某昭、李某邦。1958年左右在此抽一部分居民的土地建硝厂，后来改成化工厂，化工厂于1984年10月27日与刘某强签订了承包合同，城关回族镇企业管理委员会于1994年1月14日与吴某美签订了承包合同、城关镇人民政府于2008年1月又与徐占芬签订了承包合同。近期，城关镇政府将原有的房屋扒掉，准备建建设路居委会，吴某英出面阻止，称这宗土地中的东南角一部分是其五十年代以80元的价格从汤本德手中连房带地一块购买的。长期以来，原告曾多次向镇领导反映此事，主张自己的权利，但并没有得到解决。为此双方发生纠纷，睢县X镇人民政府向睢县人民政府提起确权申请。
原审法院认为，《土地权属争议调查处理办法》第二十三条规定：“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。”本案中，被告睢县人民政府的土地管理部门在处理争议过程中，向第三人无特别授权的委托代理人征询调解意见，不能视为经过了调解程序，违背了处理土地权属争议先行调解的原则，其具体行政行为违反法定程序。《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”本案被告睢县人民政府在其土地管理部门未提出处理意见的情况下即作出处理决定，违反了《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定，亦属程序违法。遂判决撤销睢县人民政府于二○一○年八月二十三日作出的睢政土[2010]X号《关于睢县X镇人民政府与建设三路吴某英土地权属争议的处理决定》，并限令被告睢县人民政府于接到判决书的第二日起六十日内重新作出具体行政行为。
上诉人称，睢县人民政府在作出被诉具体行政行为过程中经过了调查和现场勘验，待事实清楚后，进行调解，但因为上诉人委托代理人明确表示不同意调解，并经过上诉人事后确认，此属当事人一方拒绝调解情形，睢县人民政府依法作出处理决定，并不违反先行调解的规定。睢县人民政府在处理土地争议过程中，其与下属土地管理部门研究记录和资料是行政机关内部程序，不属于行政诉讼审查内容，一审判决以此认定睢县人民政府在其土地管理部门未提出处理意见即作出处理决定违反了《土地权属争议调查处理办法》是适用法律不当。上诉人认为睢县人民政府作出被诉具体行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，一审判决适用法律不当，请求撤销一审判决，维持被诉具体行政行为。
被上诉人没有提交书面答辩材料，庭审辩称睢县人民政府处理争议过程中没有经过调解，程序违法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法维持。
原审被告答辩称被告处理该土地争议的程序合法，适用法律正确，调查事实清楚，请求撤销一审判决，维持政府处理决定。
一审各方当事人提交的证据均以随案移送本院，二审期间各方当事人均未提交新的证据。
经庭审质证，本院对各方证据的认定及查明的事实与原审法院相同。
另查明，争议土地原属睢县X镇化工厂（原硝厂）占用土地的一部分。
本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第二十三条规定了土地权属争议纠纷应当先行调解，但同时规定调解应当坚持自愿、合法原则。本案原审被告在处理上诉人与被上诉人土地争议时已询问上诉人是否同意调解，上诉人委托代理人明确表示不同意，该意思表示经过上诉人追认，视为上诉人不同意调解，睢县人民政府处理该土地争议时已经过调解程序。
人民法院对被诉具体行政行为程序的审查仅限于可能影响行政相对人权利义务的法定程序，上下级行政机关之间汇报程序属行政内部程序，在不影响行政相对人权利义务时，不予审查。原审法院认定原审被告程序违法的理由不当。
政府部门在确定土地权属时应当经过受理、调查土地权属争议、全面核实各方当事人提供证据、认定事实并作出处理决定的程序。原审被告在作出被诉具体行政行为时仅调查上诉人提供材料和证人，没有调查被上诉人提供材料和证人，没有全面调查核实证据，且从原审被告调查证据，可以看出城关镇化工厂（原硝厂）土地来源调查不清。根据一二审查明的事实，争议土地座落在城关镇化工厂（原硝厂）院内东南角，属于化工厂一部分，城关镇化工厂职工与上诉人就化工厂归属及职工安置存在争议，原审被告作出处理决定的主要证据不足，事实不清，适用法律不当，依法应予撤销。上诉人上诉请求不能支持。原审法院虽裁判理由不当，但认定事实清楚，结果正确。应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费五十元，由上诉人睢县X镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长朱利民
审判员何彬
代理审判员牛杰
二0一一年十一月十日
书记员宋冲
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