湖南省衡阳市中级人民法院
行政判决书
（2010）衡中法行初字第X号
原告衡阳市石鼓区X街X村X村民小组。
负责人：何某甲，组长。
委托代理人秦家湘，湖南秦湘律师事务所律师。
委托代理人何某乙，女，X年X月X日出生，汉族，衡阳市石鼓区X街X村X村民小组村民。
被告衡阳市石鼓区人民政府。住所地：石鼓路X号。
法定代表人田某，女，区长。
委托代理人旷某某，女，X年X月X日出生，汉族，衡阳市石鼓区法制办公室副主任。
委托代理人邓寒鸣，湖南居安律师事务所律师。
原告衡阳市石鼓区X街X村X村民小组（下称团结村X组）因不服被告衡阳市石鼓区人民政府（下称石鼓区政府）2009年8月24日作出的石政发[2009]X号《石鼓区人民政府关于雁栖湖开发建设项目土地权属争议的处理决定》，于2009年12月16日向本院提起行政诉讼。本院2009年12月21日受理后，依法组成合议庭，于2010年1月20日公开开庭审理了本案。原告团结村X组的负责人何某甲及其委托代理人何某乙、秦家湘，被告石鼓区政府的委托代理人旷某某、邓寒鸣到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2009年8月24日衡阳市石鼓区人民政府作出石政发[2009]X号《石鼓区人民政府关于雁栖湖开发建设项目土地权属争议的处理决定》（下称《处理决定》）认定：团结村X组与东方红渔场土地权属争议有1992年衡阳市郊区土地权属界限认定书，8.9亩河滩地权争议在1993年11月1日原衡阳市郊区人民政府办公室“关于国营东方红渔场与团结村X组土地权属争议调处协议”已经明确权属，区人民政府不再作出新的处理决定。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五条、第十六条和《土地权属争议调查处理办法》第三条之规定，国家征用的土地属国家所有，签订过土地转移协议的，进行过一定补偿或安置劳动力的，经过县级以上人民政府批准使用的，都属于国家所有。本着既尊重历史，面对现实，从实际出发，又依法依规，维护社会安定团结，保护各方土地所有者或使用者合法权益的原则，区人民政府同意2008年4月18日衡阳市国土资源局“关于雁栖湖开发建设项目土地争议确权处理意见”。被征地单位土地面积确权如下：团结村X组土地面积x.4平方米（106.312亩）；……。并告知当事人如不服该处理决定，可依法向衡阳市人民政府申请行政复议或向人民法院提起诉讼。
团结村X组不服被告作出的该处理决定，遂向衡阳市人民政府申请行政复议。衡阳市人民政府于2009年11月26日作出衡复决字（2009）X号行政复议决定书：维持被申请人衡阳市石鼓区人民政府2009年8月24日作出的石政发（2009）X号处理决定。
被告石鼓区政府于2010年1月4日向本院提供了下列被诉具体行政行为的证据、依据：1、2、衡阳市国土资源局2008年1月9日向衡阳市人民政府作出的《关于雁栖湖开发建设项目土地征用、补偿情况及确权初步意见的报告》（下称报告）及衡阳市人民政府办公室收文审批单、衡阳市国土资源局办公室文件传阅单，以证明衡阳市国土资源局对雁栖湖开发建设项目的土地面积进行了确认；3、衡阳市国土资源局2008年4月18日对被告作出的《关于雁栖湖开发建设项目土地争议确权处理意见》（下称处理意见），以证明被告作出处理决定的事实依据；4、衡阳市国土资源局《关于雁栖湖开发建设项目土地争议确权处理意见》签发稿，以证明衡阳市国土资源局将该处理意见抄送了有关单位；5、6、用地红线图、《湖南省衡阳市郊区土地权属（认定）书》、《湖南省衡阳市郊区土地权属界限（争议原由）书》,以证明被告作出处理决定的程序和形式合法；7、原衡阳市郊区人民政府办公室1993年11月1日作出的《关于国营东方红渔场与团结村X组土地权属争议调处协议》，以证明1993年东方红渔场与原告之间的土地权属争议已经由双方按照《湖南省衡阳市郊区土地权属（认定）书》界定的界限进行了调处；8、9、湖南省衡阳市革命委员会衡市革生X号文件、衡阳市革命委员会农村办公室《关于东方红渔场团结大队划拨一部分土地给场部作饲料地的请示报告的批复》，以证明东方红渔场部分土地的来源；10衡阳市国土资源局2007年10月8日作出的《关于雁栖湖开发建设项目土地权属调查情况》，以证明衡阳市国土资源局对雁栖湖开发建设项目土地权属进行了长期的调查；11、2009年6月26日、2009年7月23日《团结村X组土地权限协调会》，以证明原告虽然没有提出土地确权申请，但是采取了阻工行为，原告用阻工行为提出了土地权属异议；12、衡阳市石鼓区X街道办事处（下称黄某湾街道）向被告出具的《关于申请对东方红渔场与团结村一、二、三、六组土地权属进行行政裁定的报告》，以证明被告作出的处理决定是根据黄某湾街道的申请；13、14被告作出的处理决定及衡阳市人民政府衡复决字[2009]X号复议决定书，以证明被告作出的处理决定被衡阳市人民政府决定维持的事实；15、《中华人民共和国土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》等相关法律法规，以证明被告作出处理决定具有法律依据。
原告团结村X组诉称，国营东方红渔场（下称渔场）始建于1969年，1975年迁至团结村。政府为了支持渔场工作，划拨了189.33亩土地给渔场使用，其中包括原告范围内的42.822亩土地。由于原告组内人少地多，部分与渔场相邻的土地抛荒，渔场便占用原告抛荒的土地耕种猪饲料，多年来双方争议不断。随着衡阳市人民政府将雁栖湖项目工程作为市重点工程进行开发，原告与渔场的土地权属争议加剧。2008年4月18日，衡阳市国土资源局出具了《关于雁栖湖开发建设项目土地争议确权处理意见》（下称《处理意见》），确认团结村X组被征面积为106.312亩，东方红渔场被征面积187.062亩。被告据此对原告与渔场之间的土地权属争议作出了裁决。原告认为：一、被告作出的处理决定没有适格申请人提出过确权申请，程序违法；二、团结村委会与团结村X组是不同的独立单位，不能以团结村委会的名义取代原告参与土地权属争议的主体资格；三、《处理意见》将原本属于原告的约61亩土地错误地确权给了东方红渔场。而原告对《处理决定》一直不知情，原告参与土地争议的资格被剥夺。由于《处理意见》是根据1992年《湖南省衡阳市郊区土地权属界限（认定）书》和《关于国营东方红渔场与团结村X组土地权属争议调处协议》作出的，而1992年《湖南省衡阳市郊区土地权属界限（认定）书》的指界人是团结村委王继锦，原告对此并不知情，且《关于国营东方红渔场与团结村X组土地权属争议调处协议》，直接将属于原告的8.9亩土地给了渔场，违反了《中华人民共和国土地管理法》对于土地流转流程的有关规定，是违法和无效的。请求判决撤销被告作出的《处理决定》，依法责令被告对团结村X组与渔场毗邻土地权属争议重新进行裁决。
原告团结村X组未向本院提供证据。
被告石鼓区政府辩称，雁栖湖开发建设项目属于衡阳市招商引资重点工程。随着建设项目的不断推进，雁栖湖开发征地在即，迫切要求对所征土地进行确权。在多次协商未果的情况下，被告根据衡阳市石鼓区X街道办事处的确权申请和衡阳市政府领导的指示，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条之规定，依据衡阳市国土资源管理局作出的《报告》及《处理意见》主体合法，程序合法。
原告对被告提供的证据庭审质证情况如下：
证据1－9的真实性无异议，对证据9的合法性、关联性无异议，对证据1-8的关联性均有异议，认为原告作为土地的主人，对上述证据的内容均不知情；证据10既无发文单位，也无公章，衡阳市国土资源管理局没有通过原告进行调查，有些调查不真实；证据11能够证明原告从未放弃过自己的权利；证据12是被告在原告申请复议后补充的；证据13、14无异议。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：
原告对被告提供的证据1－9的真实性及证据9的证明目的均无异议，且上述证据相互之间能够证明东方红渔场及原告之间部分土地归属的历史渊源及对争议土地确权的历史过程，本院对此予以确认；被告提供的证据10落款为衡阳市国土资源局，但未加盖公章，原告主张衡阳市国土资源管理局没有通过原告进行调查理由成立，本院予以采信，但鉴于原告对该证据的真实性不存异议，且该证据与被告提供的证据1-9能够吻合，本院对此予以确认；被告提供的证据11可以证明就原告部分村民在雁栖湖项目工地采取阻工的行为，原告及有关部门进行过多次协调的事实存在，被告提供该证据的证明目的成立，本院予以采信；原告虽对被告提供的证据12真实性提出异议，但未能证明其理由成立的依据，并且该证据客观上反映了被告作出被诉具体行政行为的过程，对此本院予以确认。
经审理查明，东方红渔场始建于1969年，原湖南省衡阳市革命委员会为支持东方红渔场工作，先后从衡阳市建材厂及原团结大队划拨了部分土地给东方红渔场做饲料地。原告衡阳市石鼓区X街道办事处团结村X组原为衡阳市郊区东方红渔场团结村民委员会第二村X组，在2001年前与衡阳市东方红渔场一并均隶属原衡阳市郊区人民政府管辖。2001年衡阳市区行政区划进行变更后，划归被告所属黄某湾街道办事处管辖。自50年代农村土地改革土地归属集体所有至今，原告一直未取得集体土地所有权证。1992年东方红渔场与团结村因土地权属发生争议，原衡阳市郊区人民政府在东方红渔场及团结村负责人的共同指界下，作出了《湖南省衡阳市郊区土地权属界线（认定）书》并绘制了界线示意图，衡阳市郊区东方红渔场团结村民委员会及衡阳市东方红渔场均在《湖南省衡阳市郊区土地权属界线（认定）书》上加盖了公章。1993年11月1日，原衡阳市郊区人民政府办公室作出《关于国营东方红渔场与团结村X组土地权属争议调处协议》(下称调处协议)：一、东方红渔场现有土地范围，应以1982年山林定权和1992年国土详查的红线图为准，双方签字不全之处，应补签完善，不得再有异议。……。三、团结二组原有的8.9亩滩地，实属东方红渔场河滩地范围，本着实事求是的原则，团结二组的8.9亩地的农业税免征事宜，由政府组织有关部门审定。……。此后，东方红渔场及团结村X组均按照《湖南省衡阳市郊区土地权属界线（认定）书》及《调处协议》确定的地界经营、管理、使用各自的土地。2007年雁栖湖项目在开发过程中，因原告部分村民采取阻工行为及团结村一、三、六组与东方红渔场土地权属发生争议，衡阳市石鼓区X街道办事处（下称黄某湾街道）在多次协调不成的情况下于2009年8月10日申请被告对东方红渔场与团结村一、二、三、六组土地权属进行行政裁定。
上述事实，有被告提供的证据及原、被告陈述为证，足以认定。
本院认为，原告争议的土地于1993年即已由原衡阳市郊区人民政府召集原东方红渔场、团结村、团结村X组负责人协调明确：根据1992年国土详查的红线图确认东方红渔场现有土地范围，且自1993年《调处协议》作出后至原告部分村民在雁栖湖项目工地阻工行为发生前的十余年内，原告争议的土地一直由东方红渔场连续经营、管理、使用。该状况的存在，足以证明原告对《调处协议》的内容是知情且无异议的。故，原告主张“《1992界线认定书》参与指界人是团结村委王继锦，原告作为土地所有权人并不知情”、“团结村委会与团结村X组是不同的独立单位，不能以团结村委会的名义取代原告参与土地权属争议的主体资格”缺乏事实依据，本院不予采信。虽然被告作出《处理决定》不是依据土地权属争议主体的申请，但原告部分村民因对土地权属存在争议在雁栖湖项目工地采取了阻工行为的事实存在，被告主张“原告虽然没有提出土地确权申请，但用阻工行为的方式提出了土地权属异议”理由成立，本院予以采信。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。被告在原告管理机构黄某湾街道多次协调无果并申请对争议的土地进行行政确权的情况下，对争议的土地进行处理符合法律规定。原告主张“被告作出的处理决定没有适格申请人提出过确权申请，程序违法”缺乏事实依据，本院对此不予支持；《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条规定，土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后的土地管理部门下达处理决定。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据，从实际出发，尊重历史，面对现实。衡阳市国土资源管理局对本案争议的土地根据争议土地权属的历史变化状况先后作出《关于雁栖湖开发建设项目土地权属调查情况》、《关于雁栖湖开发建设项目土地争议确权处理意见》、《关于雁栖湖开发建设项目土地征用、补偿情况及确权初步意见的报告》《关于雁栖湖开发建设项目土地争议确权处理意见》具有法律依据。被告据此对争议的土地作出《处理决定》符合法律规定；原告主张“《关于国营东方红渔场与团结村X组土地权属争议调处协议》，直接将属于原告的8.9亩土地给了渔场，违反了《中华人民共和国土地管理法》对于土地流转流程的有关规定，是违法和无效的”，因《中华人民共和国行政诉讼法》已于1990年10月1日施行，而原告在《调处协议》作出后并未依法提起行政诉讼请求撤销《调处协议》，且《调处协议》作出后原告也予以了执行。故原告的该主张缺乏事实及法律依据，本院不予采信。综上所述，被告作出的《处理决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，原告的诉讼请求缺乏事实及法律依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款之规定，判决如下：
一、维持被告衡阳市石鼓区人民政府2009年8月24日作出的石政发（2009）X号《关于雁栖湖开发建设项目土地权属争议的处理决定》。
二、驳回原告衡阳市石鼓区X街X村X村民小组的诉讼请求。
本案受理费50元，邮政专递费100元，由原告衡阳市石鼓区X街X村X村民小组负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审判长罗慕蓉
审判员刘娟凤
审判员肖某鸣
二0一0年三月五日
书记员关德超
本案附适用法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
……
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