上诉人（一审被告）北京市卫生局，住所地北京市X区X街X号。
法某代表人方某，局长。
委托代理人刘某某，北京市卫生局干部。
委托代理人龙\rt，北京市天如律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）北京××医院，住所地北京市X区X路X号。
法某代表人石某，院长。
委托代理人王燕秋，北京市海勤律师事务所律师。
上诉人北京市卫生局（以下简称市卫生局）因京卫医罚字[2009]X号行政处罚决定（以下简称X号处罚决定）中的部分行政处罚一案，不服原北京市X区人民法某（2010）宣行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法某成合议庭，于2010年8月18日公开开庭审理了本案，上诉人北京市卫生局的委托代理人刘某某、龙\rt，被上诉人北京××医院的法某代表人石某、委托代理人王燕秋到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2010年6月18日，一审法某作出判决认为：第一，市卫生局依据相关规定，对本市范围内违反卫生法某、法某、规章的单位和个人有权进行处罚。
第二，市卫生局决定吊销北京××医院的《医疗机构执业许可证》，既未充分听取当事人的意见，亦未考虑相关情节。
理由如下：1.市卫生局认可，其就有关“北京××医院通过河北广播电台及该院咨询电话虚假宣传坑害患者”的举报对北京××医院进行执法某才发现：北京××医院自2009年2月至6月超出核准登记的诊疗科目开展麻醉科诊疗活动，对收治39名眼科住院病人开展眼科手术中实施了全麻手术，累计非法某得121958.97元。其还认可，在此前，北京××医院不存在此类行为；2.市卫生局认可，在2009年1月前其未对京卫医字（2007）X号文件《北京市临床麻醉质量管理规范（试行）》（以下简称X号文件）的第一部分第（二）个问题作过解释。在此基础上，当北京××医院在听证时提及自己依据X号文件的规定进行诊疗活动不违法，而市卫生局的执法某员在听证时不能进行有效解释的情况下，市卫生局未执行X号文件中有关“……执行过程中出现的问题及建议，请及时向市卫生局反馈……”的规定进行研讨，而是直接向中华人民共和国卫生部（以下简称卫生部）针对能否处罚进行请示的作法，容易引起行政管理相对人对市卫生局执法某的公正性的怀疑；3.市卫生局举行听证时，北京××医院表明：其于2009年8月14日接到市卫生局下发的《责令改正通知书》后，当日即停止使用贾学奇从事处方某剂工作及停止开展全麻活动。在此情况下，市卫生局在作出X号处罚决定时，仍责令北京××医院“立即改正上述违法某为”，并于某决定作出的次日到北京××医院处进行检查的作法，更易使得行政管理相对人对市卫生局执法某的的公正性产生怀疑；4.市卫生局执法某员在市卫生局的有关领导对北京××医院案进行讨论时表明：“关于某疗科目中的麻醉科的诊疗范围”的明确规定是卫生部卫医政函[2009]X号文件。在卫医政函[2009]X号文件作出后，北京市X区卫生局卫生监督所确实向辖区各医疗机构告知了此文件内容。但市卫生局在上述法某事实存在的情况下，在本案诉讼中，坚称该文件非其此次执法某执法某据的作法，应属前后矛盾；5.市卫生局所作X号处罚决定中的第三项，即“三、合并处罚：罚款人民币6000元整，并吊销《医疗机构执业许可证》”，仅为第一项处罚及第二项处罚简单的累加，而非法某合并处罚情形，此作法某乏法某依据；6.退一步讲，即便本案中北京××医院的行为确属超出诊疗科目的违法某为，市卫生局在卫生部卫政法某[2006]X号文件存在的情况下，亦应遵循《中华人民共和国行政处罚法》第五条规定的坚持处罚与教育相结合的执法某则，将北京××医院系初次违法、对市卫生局的检查、调查予以积极配合、对市卫生局的责令改正立即执行等情况作为其最终决定如何处罚的考量因素。
综上，鉴于某卫生局现有证据不能证明北京××医院所为行为在发生时属于某法某为，故应当认定其所作认定北京××医院行为违法某实依据不足。同时，其依据相关规定认定北京××医院超出核准登记的诊疗科目开展麻醉科诊疗活动，予以罚款人民币3000元，并吊销《医疗机构执业许可证》的处罚应属适用法某错误。据此，一审法某依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目之规定，判决撤销X号处罚决定中的第二项及第三项中包含第二项的内容（以下称被诉处罚决定）。
上诉人市卫生局不服一审判决上诉至本院，请求本院撤销一审判决，改判维持被诉处罚决定。其上诉理由略为：一、被诉处罚决定系依据《医疗机构管理条例》第二十七条之规定作出，X号文件不是被诉处罚决定作出的依据。因为X号文件是针对临床科室的麻醉科如何设置作出的规定，而不是诊疗科目的“麻醉科”。诊疗科目的“麻醉科”是对麻醉诊疗活动的称谓，而临床科室的麻醉科是相对于某技科室的临床科室的称谓。虽然二者名称相同，但含义完全不同。二、《医疗机构管理条例》是X号文件的上位法。无论医疗机构是否设置了临床科室的麻醉科，只要开展麻醉科的诊疗活动，就必须取得“麻醉科”诊疗科目的许可，这是《医疗机构管理条例》第二十七条的明确规定。如果将X号文件的第（二）项理解为，没有诊疗科目麻醉科的其他医疗机构也可以由麻醉科主治医师或以上职称者开展麻醉诊疗活动，则实将X号文解释为与《医疗机构管理条例》第二十七条规定相冲突的规定，与X号文原意不符。任何医疗机构，无论是否需要设置临床科室的麻醉科，只要开展麻醉诊疗活动，就应当取得麻醉科的诊疗科目许可。因此，X号文件不是本案被诉处罚决定作出的依据，一审判决误解了X号文件与《医疗机构管理条例》第二十七条之间的关系。三、市卫生局向卫生部请示，只是向上级行政机关请示该案的处理意见是否妥当，并未将卫生部的批复作为作出被诉处罚决定的法某依据。卫生部的批复只是进一步印证了市卫生局对《医疗机构管理条例》的理解以及对北京××医院违法某为的判断均是正确的，市卫生局对《医疗机构管理条例》相关规定的理解及执法某准一直是统一的，并非目的性执法，一审判决对此指摘市卫生局前后矛盾不当。四、X号处罚决定中有“责令立即改正上述违法某为”之表述，系因处罚决定书为制式文本，故与市卫生局执法某的是否公正无关。五、市卫生局系依据《医疗机构管理条例》第二十七条、第四十七条及《医疗机构管理条例实施细则》第八十条第二款第（一）项作出被诉处罚决定，并无违法某处。六、北京××医院从2009年2月至6月为39位病患实施全麻手术，已经违反了《医疗机构管理条例》第二十七条之规定，且累计非法某入12万余元，根据《医疗机构管理条例实施细则》第八十条第二款第（一）项之规定，已构成情节严重，被诉处罚决定并无不当，应予维持。
被上诉人北京××医院请求本院驳回上诉，维持一审判决。北京××医院同意一审判决的结论及理由，并答辩认为：一、北京××医院曾申请“麻醉科”诊疗科目，但北京市X区卫生局监督所有关执法某员告知其按照X号文件的精神处理，故北京××医院才认为其他医疗机构开展麻醉诊疗活动，可以由麻醉科主治医师或以上职称者实施，而无需设立专门的麻醉科；二、北京××医院过去为眼科病人实施局部麻醉手术，市卫生局并未认定为超出登记范围开展诊疗活动，而此次实施全身麻醉手术，市卫生局就认定为违法，其执法某线不明。
市卫生局于某审法某期间向一审法某提交证据材料如下：
1.《案件受理记录》；2.关于3名卫生监督员的执法某件；3.2009年7月21日的《现场检查笔录》及石某的身份证复印件；4.关于某春华2009年7月21日的《调查笔录》及其身份证复印件；5.北京××医院的企业法某营业执照（副本）；6.北京××医院的《医疗机构执业许可证》；7.《立案报告》；8.2009年7月27日的《现场检查笔录》；9.关于某某2009年7月27日的《调查笔录》；10.关于某春华、万凌的医师执业证书复印件；11.《住院病人一览表》（5张）；12.《住院病人清单》（3页）；13.《手术登记簿》（5页）；14.《住院病人费用结算》（39页）；15.《病历》（155页）；16.《邀请函》；17.《专家鉴定结论》；18.关于某某2009年8月3日的《调查笔录》；19.关于某凌2009年8月3日的《调查笔录》及万凌的身份证、执业证复印件；20.《案件调查终结报告》；21.《合议记录》；22.《责令改正通知书》；23.《行政处罚听证告知书》；24.《申请书》；25.《行政处罚听证通知书》；26.《听证笔录》；27.《听证意见书》；28.市卫生局京卫监字[2009]X号《北京市卫生局关于某获准开展麻醉科诊疗科目大量施行全身麻醉手术是否违法某题的请示》；29.卫生部卫医政函[2009]X号《卫生部关于某取得麻醉科诊疗科目开展全身麻醉认定问题的批复》；30.《重大案件领导讨论记录》；31.《行政处罚审批表》；32.关于某某2009年10月20日的《现场检查笔录》；33.X号处罚决定书；34.《行政处罚缴款书》；35.送达回执；36.北京凯尔医院的《营利性医疗机构执业许可证》。
市卫生局于某审期间提交《中华人民共和国行政处罚法》、《医疗机构管理条例》、《医疗机构管理条例实施细则》、《医师执业注册暂行办法》、《医师外出会诊管理暂行规定》、《卫生行政处罚程序》、《卫生部关于某麻醉科改为临床科室的通知》、《医疗机构诊疗科目名录》等作为作出被诉具体行政行为的法某依据。
北京××医院于某审开庭审理前向一审法某提交证据材料及法某规范如下：1.X号文件；2.卫生部《医疗机构基本标准（试行）》及《关于某发〈医疗机构基本标准（试行）〉的通知》（卫医发（1994）第X号文件）；3.卫生部卫医政发[2009]X号文件《卫生部关于某〈医疗机构诊疗科目名目〉中增加“重症医学科”诊疗科目的通知》；4.2009年7月29日《健康报》的有关报道；5.2009年8月3日关于某某的《调查笔录》；6.《重大案件领导讨论记录》；7.市卫生局的京卫监字[2009]X号《北京市卫生局关于某获准开展麻醉科诊疗科目大量施行全身麻醉手术是否违法某题的请示》；8.卫生部卫医政函[2009]X号《卫生部关于某取得麻醉科诊疗科目开展全身麻醉认定问题的批复》；9.《告知书》；10.卫生部卫政法某[2006]X号文件《卫生部关于某施吊销〈医疗机构执业许可证〉有关问题的批复》及上海市卫生局《关于某施吊销〈医疗机构执业许可证〉问题的请示》；11.《卫生行政许可管理办法》；12.《卫生行政处罚程序》；13.《卫生监督意见书》5份。
一审法某经审查认为，因北京××医院、市卫生局提交的证据均与本案具有关联，且客观、真实，同时已完成了当庭示证、质证的法某程序，故按照最高人民法某《关于某政诉讼证据若干问题的规定》的规定，这些证据均属本案认定事实的依据。本院经审查认为，市卫生局提交的证据36、北京××医院提交的证据4、10均与本案无关，不予采纳，对其他证据同意一审法某的认证意见。
根据上述证据及各方某事人无争议之陈述，本院认定事实如下：
就群众有关“北京××医院通过河北广播电台及该院咨询电话虚假宣传坑害患者”的举报，市卫生局执法某员对北京××医院进行执法某查时发现：北京××医院“使用未取得药学专业技术职务任职资格的人员贾学奇从事处方某剂工作；超出核准登记的诊疗科目开展麻醉科诊疗活动”，市卫生局遂于2009年7月21日决定立案。市卫生局在调查中发现：第一，北京××医院使用未取得药学专业技术职务任职资格的人员贾学奇从事处方某剂工作；第二，2009年1月6日北京××医院向北京凯尔门诊部（后更名为北京凯尔医院）发出《邀请函》，该《邀请函》记载如下内容：“……我院眼科开展自体血管取材侧枝循环建立手术，治疗视网膜色素变性、黄斑变性、视神经不全萎缩。每例手术全程所需时间为2-2.5小时，年龄在18岁以下、45岁以上、精神类型紧张惧怕手术的患者以及心功能异常等患者需要在全麻下实施手术。鉴于某述情况，在不影响贵院手术全麻工作的前提下，特邀请贵院麻醉主治医师万凌前来我院为所需全麻手术患者实施全麻工作……”。该《邀请函》上加盖有北京凯尔门诊部的印章。自2009年2月至6月，万凌为北京××医院收治的39名眼科住院病人开展眼科手术中实施了全麻手术，北京××医院累计获利121958.97元。
2009年8月14日，市卫生局向北京××医院下发京卫医责改字[2009]年X号《责令改正通知书》，责令北京××医院“一、立即停止使用贾学奇从事处方某剂工作。二、立即停止开展麻醉科诊疗活动”。同日，市卫生局向北京××医院还送达了京卫医听告字[2009]X号《行政处罚听证告知书》。北京××医院当日表示要求举行听证，2009年9月2日，市X组织听证，其有关执法某员，北京××医院的法某代表人石某及孙桂荣副院长、王燕秋律师等参加了听证。
同日，市卫生局就未获准开展麻醉科诊疗科目大量施行全身麻醉手术是否违法某题，向卫生部请示，同年9月18日，卫生部针对市卫生局的请示作出批复，认为医疗机构开展全身麻醉应当取得麻醉科诊疗科目。未取得麻醉科诊疗科目开展全身麻醉的，属于某疗活动超出登记范围，可按照《医疗机构管理条例》第四十七条处理。
同年10月19日，市卫生局的有关领导就北京××医院案件进行讨论并形成了《重大案件领导讨论记录》，同日，市卫生局制作了X号处罚决定书并于某日向北京××医院送达了该行政处罚决定书及《行政处罚缴款书》，X号处罚决定书的主要内容为：“……当事人北京××医院……现经查明，你（单位）有下列主要违法某实：2009年7月21日、27日，卫生执法某员对北京××医院进行了执法某查，当场查获你院使用未取得药学专业技术职务任职资格的人员贾学奇从事处方某剂工作。同时超出核准登记的诊疗科目开展麻醉科诊疗活动，自2009年2月至6月你院收治39名眼科住院病人开展眼科手术中实施了全麻手术，累计非法某得121958.97元。（证据《现场检查笔录》、《调查笔录》、《2009年住院病人一览表》、《2009年手术登记簿》、39名病人住院病例原件及费用结算单等。）以上事实违反了《处方某理办法》第二十九条、《医疗机构管理条例》第二十七条的规定，现依据《处方某理办法》第五十四条第（三）项、《医疗机构管理条例》第四十八条、《医疗机构管理条例实施细则》第八十一条第一款、《医疗机构管理条例》第四十七条、《医疗机构管理条例实施细则》第八十条第二款第（一）项的规定，决定给予以下行政处罚：一、使用未取得药学专业技术职务任职资格的人员从事处方某剂工作，罚款人民币3000元；二、超出核准登记的诊疗科目开展麻醉科诊疗活动，罚款人民币3000元，并吊销《医疗机构执业许可证》；三、合并处罚：罚款人民币6000元整，并吊销《医疗机构执业许可证》。并责令立即改正上述违法某为。请在接到本处罚决定书之日起15日内，到分理处级以上银行缴纳罚款。逾期每日按罚款数额的3%加处罚款。如不服本处罚决定，可在接到本处罚决定书之日起60日内向中华人民共和国卫生部或北京市人民政府申请行政复议，或三个月内向北京市X区人民法某起诉，但不得停止执行本处罚决定。逾期不履行处罚决定，又不申请行政复议或行政诉讼的，本机关将依法某请人民法某强制执行……”
北京××医院因对上述处罚决定中认定其超出核准登记的诊疗科目开展麻醉科诊疗活动及相应作出的第二项处罚决定及第三项中包含第二项的处罚决定，即被诉处罚决定不服，向一审法某提起行政诉讼。
本院认为：
经审查，市卫生局具有作出被诉处罚决定的法某职权，且被诉处罚决定作出的程序亦无违法某处。
本案焦点在于某京××医院邀请其他医院的麻醉主治医师为其眼科住院病人实施眼科手术中的全身麻醉是否违反《医疗机构管理条例》第二十七条之规定。根据《医疗机构管理条例》第二十七条之规定，医疗机构必须按照核准登记的诊疗科目开展诊疗活动。北京××医院在开展眼科手术中对病人实施全身麻醉的行为，属于某生部制定的《医疗机构诊疗科目名录》中代码26“麻醉科”的诊疗活动范围，应在取得该科目登记后才能开展上述诊疗活动。北京××医院在未获得诊疗科目麻醉科的核准登记的情况下，开展上述诊疗活动，违反了《医疗机构管理条例》第二十七条之规定，被诉处罚决定对北京××医院上述行为违法某的认定并无不当。关于某京××医院认为，根据X号文件之规定，“开展麻醉学相关临床工作的二级以上（含二级）医疗机构需设麻醉科。其他医疗机构的临床麻醉及其相关工作，应由麻醉科主治医师或以上职称者负责承担……”，故其行为不构成违法某主张。本院认为，X号文件是针对北京市临床麻醉质量管理制订的规范性文件，而《医疗机构管理条例》第二十七条是针对医疗机构开展诊疗活动不能超出核准登记的诊疗科目范围作出的规定，二者之间并无冲突。且因X号文件系市卫生局制订的其他规范性文件，对作为上位法某《医疗机构管理条例》及《医疗机构管理条例实施细则》之适用，均不会产生影响。北京××医院及一审判决围绕X号文件之规定，认为被诉处罚决定不当，系基于某X号文件之误解，本院不予支持。
至于某生部针对市卫生局就未获准开展麻醉科诊疗科目大量施行全身麻醉手术是否违法某题的请示作出之批复，并非被诉处罚决定作出之依据。市卫生局有关领导在讨论案件时是否提及卫生部之批复，与被诉处罚决定适用法某是否正确无关，一审判决就此认为市卫生局的陈述前后矛盾，亦属不当。
根据《医疗机构管理条例》第四十七条之规定，违反本条例第二十七条规定，诊疗活动超出登记范围的，由县级以上人民政府卫生行政部门予以警告、责令其改正，并可以根据情节处以3000元以下的罚款；情节严重的，吊销其《医疗机构执业许可证》。又参照《医疗机构管理条例实施细则》第八十条第二款第（一）项之规定，超出登记的诊疗科目范围的诊疗活动累计收入在三千元以上，处以三千元罚款，并吊销《医疗机构执业许可证》。本案中，北京××医院自2009年2月至6月，为收治的39名眼科住院病人实施了全身麻醉手术，累计非法某得121958.97元，已经构成情节严重，被诉处罚决定对北京××医院处以三千元罚款并吊销其《医疗机构执业许可证》，于某某无不合。
综上，被诉处罚决定认定事实清楚，适用法某正确，程序合法，法某应予维持，一审判决予以撤销属适用法某错误，本院应予改判。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项，第六十一条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销原北京市X区人民法某作出的（2010）宣行初字第X号行政判决；
二、维持上诉人北京市卫生局于某○○九年十月十九日作出的京卫医罚字[2009]X号行政处罚决定中的第二项处罚决定及第三项处罚决定中包含第二项的部分，即：超出核准登记的诊疗科目开展麻醉科诊疗活动，罚款人民币3000元，并吊销《医疗机构执业许可证》。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人北京××医院负担（于某判决生效后七日内交纳）。
本判决为终审判决。
审判长张杰
代理审判员何君慧
代理审判员龙非
二○一○年九月二十日
书记员郎莉萍
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