中华人民共和国最高人民法院
行政判决书
(2000)行终字第X号
上诉人(一审第三人)：湖北省十堰市华商贸易有限公司。住所地：湖北省十堰市X街X号。
法定代表人：何某某，该公司总经理。
委托代理人：郑某某，该公司工作人员。
委托代理人：程义军，湖北瑞泰律师事务所律师。
被上诉人(一审原告)：湖北省十堰市金港商贸中心。住所地：湖北省十堰市X街X号。
法定代表人：彭某某，该中心总经理。
委托代理人：陈爱云，湖北云开昶律师事务所律师。
委托代理人：金津，湖北云开昶律师事务所法律工作者。
被上诉人(一审第三人)：湖北省十堰市饮食服务公司。住所地：湖北省十堰市X路X号。
法定代表人：廖某某，该公司总经理。
一审被告：湖北省十堰市人民政府。住所地：湖北省十堰市X路X号。
法定代表人：马某某，该市市长。
委托代理人：刘某某，该市政府法制工作办公室主任。
委托代理人：邓某某，该市政府法制工作办公室副主任。
湖北省十堰市华商贸易有限公司(以下简称华商公司)不服湖北省高级人民法院对湖北省十堰市金港商留中心(以下简称金港中心)诉十堰市人民政府(以下简称市政府)行政复议决定一案所作的(1999)鄂行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成由审判员周红耕担任审判长，代理审判员马某欣、杨临萍参加的合议庭，公开开庭审理了本案，书记员谭伟担任记录。上诉人华商公司法定代表人何某某、委托代理人郑某某、程义军，被上诉人金港中心委托代理人陈爱云、金津，一审被告市政府委托代理人刘某某、邓某某到庭参加诉讼，被上诉人十堰市饮食服务公司(以下简称市饮食公司)经合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
经审理查明：1984年10月15日，十堰市政府办公室(以下简称市政府办公室)发出十政办(1984)X号《关于批转市财贸办公室〈关于划分市政府财贸部门与区政府、区公所财贸工作职权意见〉的通知》(以下简称X号文)。该文第1条第二点规定：“下列国营财贸企业和单位划归区政府领导，人、财、物一并下放由区管理。即：各区政府辖区内除上述第一点以外的其他国营财贸企业和单位(包括中心粮店及基层门市部、饭店、旅社、照相、修理店、各食品所及基层门市部、张湾肉店、三堰肉店、工商分局、财政科)均划归区政府领导。这些企业和单位在业务上接受主管局(含市食品公司、市饮食服务公司)的指导。”此后，市饮食公司将五堰旅社一楼门面12间(现改造成13间)450平方米、南面临街X楼X间45平方米及后院附属房屋266.8平方米下放给茅箭区饮食服务公司(以下简称区饮食公司)，并办理了“固定资产盘存表”和“资金表”等交接手续。
1987年8月1日，市饮食公司在向十堰市土地房屋管理局报送的《公有房屋产权来源证明书》备注栏中注明“南面一楼X年改革至茅箭区服务公司共12间房”。
1988年7月26日，区饮食公司在十堰市土地房屋管理局办理了后院附属房屋266.8平方米的房屋所有权证。
1990年4月2日，市饮食公司以其自己保存的五堰旅社楼段的征用土地协议书和基建手续在十堰市土地管理局(1988年7月7日市政府以十政(1988)X号文通知十堰市土地房屋管理局分为十堰市房地产管理局和十堰市土地管理局。以下简称市房管局、市土地局)办理了10.3亩的清字X号《国家集体单位建设用地许可证》，该许可证包含了区饮食公司占有使用的土地面积。同年8月8日，市饮食公司又在市房管局办理了总面积为7042.04平方米的第X号房屋所有权证，该房屋所有权证包含了区饮食公司占有使用的房屋面积。从此，市饮食公司与区饮食公司产生纠纷。
1994年10月13日，市政府办公室向市政府提交《关于五堰旅社房地产纠纷的调查报告》(以下简称调查报告)。该调查报告提出五点处理建议：纠纷属于历史遗留问题，处理历史遗留问题应以X号文为依据；市土地局、市房管局应当按照1984年固定资产盘存表上的房屋位置、面积办理房产、土地手续，并收回市饮食公司、区饮食公司的原房产、土地手续；市饮食公司、区饮食公司办理土地划拨手续后，区饮食公司应按所划拨土地面积和有关规定向市饮食公司补还1990年以来市饮食公司所交的土地使用税金额；五堰旅社及其周围建筑的改造应统筹规划，十堰市规划局应收回区饮食公司“临时建筑许可证”；有关部门积极作好两公司工作，市政府督促落实。该报告未盖市政府公章，亦未得到贯彻执行。
1998年8月3日，十堰市国有资产管理局(以下简称市国资局)下发了十国资企发(1998)X号《关于十堰市金港商贸中心整体资产评估结果确认的通知》，并颁发了编码为（略）号《中华人民共和国国有资产产权登记证》(境内企业)，该产权登记证包括争议房产。
1999年4月21日，市国资局依华商公司“关于五堰旅社部分房地产产权界定给我公司的申请报告”的请求，又下发了十国资企发(1999)X号《关于对茅箭区华商贸易总公司产权纠纷界定的批复》。该批复认定：市饮食公司和华商公司就原五堰旅社部分房地产产权纠纷属历史遗留问题，应以X号文和1994年市政府办公室调查报告的事实为依据，界定原五堰旅社一楼北面临街房屋12间430平方米和三楼的南面临街房屋3间45平方米共计15间475平方米房产归华商公司占有，享有国有资产的占有、使用及依法处置权利；原五堰旅社后院266.82平方米的房屋及土地产权暂不界定；并要求华商公司尽快到市土地局、市房管局等有关部门分别办理相关手续。
同年7月19日、21日，华商公司分别向市房管局、市土地局提出办理五堰旅社部分房屋的房产证和土地使用权证的申请，两局未予答复。
同年8月10日，华商公司向市政府提出行政复议申请，请求市政府责令市房管局注销华中大厦(市饮食服务公司)虚报错登的房屋产权证；限期核发华商公司所属五堰旅社一楼北面临正街的房屋12间使用面积约450平方米和三楼南临街房屋3间45平方米，共计495平方米的房屋产权证书；限期核发华商公司所属五堰旅社后院附属建筑266.82平方米房屋产权证书；责令市土地局核发15间房495平方米、附属建筑266.82平方米和附属场地387平方米共计1148.8平方米土地使用权证书；责令市房管局赔偿其经济损失10万元。
同年11月2日，市政府作出十行复字(1999)X号行政复议决定书。该决定书认为，市饮食公司与区饮食公司的产权纠纷应当按照X号文确定的人、财、物一并下放的原则，尊重历史，面对现实，依法办事；人、财、物一并下放，其中财物下放应包含国有土地的使用权、房屋的所有权；市土地局、市房管局对市饮食公司的土地、房产登记审查不严，错误登记；1994年市政府办公室调查报告的处理建议及市国资局十国资企发(1999)X号房屋产权的界定是正确的。根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第28条规定，决定：一、所争议房屋15间495平方米及后院附属房屋266.8平方米产权属于华商公司所有。责令市房管局自收到本决定之日起10日内撤销其1990年8月发给市饮食公司的原五堰旅社北面一楼临街门面12间(现改造成13间)450平方米、南面临街三楼X间45平方米的房产证。二、华商公司提出的赔偿损失10万元，因证据不足，不予支持。争议房屋15间、后院附属房屋266.8平方米及387平方米场地的土地使用权纠纷的行政复议权在省人民政府，但市政府可自行纠正。责成市土地局根据1994年市政府办公室调查报告意见和市国资局《关于对茅箭区华商贸易总公司产权纠纷界定的批复》，现场勘定市饮食公司、区饮食公司的土地使用面积，依照法定程序变更土地使用证，市房管局据此办理房产证。
金港中心不服市政府十行复字(1999)X号行政复议决定书，向湖北省高级人民法院提起行政诉讼。
另查明，1984年茅箭区人民政府根据市政府十政办(1984)X号文件，从市饮食服务公司中分立出茅箭区饮食服务公司。1993年4月12日，茅箭区人民政府茅政(1993)X号文通知茅箭区饮食服务公司更名为十堰市华商贸易总公司。1997年12月31日市华商贸易总公司改制为十堰市华商贸易有限公司。
1998年10月28日，十堰市经济体制改革委员会十体改(1998)X号批复同意将市饮食服务公司所属的六机构从市饮食服务公司分离，重组为十堰市金港商贸中心。
湖北省高级人民法院一审认为，市政府是依法享有行政复议权的行政机关，对其下属职能部门不履行法定职责的行为，有权依法进行审查，因此，市政府受理华商公司的行政复议申请并作出复议决定并未超越职权。但市政府的复议决定未根据华商公司的请求对市房管局、市土地局不作为的具体行政行为是否合法进行审查并作出确认，而适用复议程序径自对当事人之间的产权、使用权纠纷作出决定，既不符合《土地管理法》有关确权的规定，影响当事人行政救济权利，也不符合《城市公有房屋管理规定》及《城市房屋产权产籍管理暂行办法》对房屋产权纠纷的处理程序。市政府对权属纠纷作出处理，却未收集审查作为重要证据的房产权和土地使用权权属证书，而且在确认权属过程中所适用的证据不足以证实当事人之间争议房地产的权利归属。因此，其复议决定认定事实不清，主要证据不足。诉讼中，市政府不能提供处理房地产权属纠纷的法律依据，复议决定书也未引用《行政复议法》第28条的具体条款，属适用法律不当。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第(二)项第1、2、3目的规定，判决撤销被告市政府十行复字(1999)X号行政复议决定书。
上诉人华商公司不服一审判决，向本院上诉称：根据市政府X号文规定，市饮食公司分立为市饮食公司、区饮食公司和张湾公司，人、财、物一并划转，固定资产盘存表、资金表足以证明全部资产包括争议房产在内已经转移；依据建设部(1989)房建字X号《关于城镇房屋所有权登记中几个涉及政策性问题的原则意见》第2条和《城市房屋权属登记管理办法》第25条、第35条规定，市政府依法纠正错误登记发证行为不是确权，而是责令有义务的市土地房屋管理部门依法作为；金港中心违反法定程序虚报冒领的房屋所有权证、国家集体单位建设用地许可证、国有资产产权登记证，自始就没有法律效力；复议决定适用了《行政复议法》的具体条文。一审法院认定复议决定主要证据不足，适用法律不当，违反法定程序予以撤销，是不当的。
被上诉人金港中心辩称：市政府办公室X号文是企业和单位职权划分，而不是产权划转；固定资产盘存表和资金表是公司年终正常的盘存资料，而不是公司分立时资产移交依据；市饮食公司所持有的房产证、土地使用权证，金港中心所持有的国有资产产权登记证均是依照法定程序取得的有效证据；争议房产均为金港中心所有，该房产经市国资局评估结果确认已由市饮食公司转给金港中心；市政府的复议决定未适用复议程序径自对当事人之间的产权、使用权纠纷作出决定，既不符合《土地管理法》有关确权规定，影响当事人行政救济权利，也不符合建设部令第X号《城市公有房屋管理规定》及建设部令第X号《城市房屋产权产籍管理暂行办法》对房屋产权纠纷的处理程序。一审判决并无不当，请求予以维持。
一审被告市政府述称：市政府办公室X号文、市饮食公司提交的公有房屋产权来源证明书、固定资产盘存表和资金表等足以证实争议房屋的产权已经发生转移；1994年市政府办公室作出的调查报告是政府裁决的具体表现形式；金港中心持有的市饮食公司第X号《房屋所有权证》、清字X号《国家集体单位建设用地许可证》是市饮食公司虚报冒领、市土地房管部门错误登记所获取的；金港中心未取得房产证就办理了包括房产在内的《国有资产产权登记证》，不符合法定程序，应属无效；复议机关依华商公司复议请求，围绕争议焦点和政府处理该纠纷的历史事实，依法撤销错误登记并责成有关部门作为，以复议方式责令下属部门纠正错误登记，符合行政复议法的规定。行政复议决定并无不当，请求予以维持。
以上事实，有市政府办公室X号文、市饮食公司交接给区饮食公司的固定资产盘存表、资金表、公有房屋产权来源证明书、区饮食公司《房屋所有权证》、市饮食公司清字X号《国家集体单位建设用地许可证》、市饮食公司第X号《房屋所有权证》、市饮食公司1992-1994年土地房产税的收据、1994年市政府办公室《关于五堰旅社房地产纠纷的调查报告》、市国资局十国资企发(1998)X号《关于十堰市金港商贸中心整体资产评估结果确认的通知》、金港中心编码为（略）号《中华人民共和国国有资产产权登记证》、市国资局十国资企发(1999)X号《关于对茅箭区华商贸易总公司产权纠纷界定的批复》、十堰市茅箭区人民政府茅政(1993)X号关于区饮食公司更名为市华商贸易总公司的通知、十堰市工商行政管理局关于市华商贸易总公司改制为十堰市华商贸易有限责任公司的证明、市华商贸易有限公司企业法人营业执照、十堰市经济体制改革委员会十体改(1998)X号《关于同意组建十堰市金港商贸中心的批复》、金港中心企业法人营业执照、市人民政府十政(1988)X号《关于成立市房地产管理局和市土地管理局的通知》、华商司行政复议申请书、市政府十行复字(1999)X号行政复议决定书、上诉状、答辩状、法庭笔录等证据为证。
本院认为，市政府根据X号文第一条关于“下列国营财贸企业和单位划归区政府领导，人、财、物一并下放由区管理。即；各区政府辖区内除上述第一点以外的其他国营财贸企业和单位(包括中心粮店及基层门市部、饭店、旅社、照相、修理店、各食品所及基层门市部、张湾肉店、三堰肉店、工商分局、财政科)均划归区政府领导。这些企业和单位在业务上接受主管局(含市食品公司、市饮食服务公司)的指导”的规定，作出十行复字(1999)X号行政复议决定书，确认X号文关于“人、财、物一并下放由区管理”的规定是市饮食公司与区饮食公司产权划转的依据，并确认固定资产盘存表和资金表作为资产移交的证据。X号文是市政府办公室下发的文件，市政府有权解释，其确认X号文是企业和单位产权划转的依据并无不当；被上诉上金港中心辩称X号文是企业和单位职权划分的依据的理由不能成立。在争议房产已经从市饮食公司转移到区饮食公司的情况下，市土地局为市饮食公司颁发的清字X号《国家集体单位建设用地许可证》包含了区饮食公司占有使用的土地面积；市房管局为市饮食公司颁发的第X号房屋所有权证包含了区饮食公司占有使用的房屋，且该房产证与市饮食公司提交的《公有房屋产权来源证明书》备注一栏“南面一楼X年改革至茅箭区服务公司共12间房”的内容相悖。市政府行政复议决定书认定上述两局审查不严、错误登记的理由成立。市国资局依金港中心申请下发十国资企发(1998)X号《关于十堰市金港商贸中心整体资产评估结果确认的通知》，颁发编码（略）号《国有资产产权登记证》，将争议房产界定为金港中心所有；市国资局又依华商公司申请下发十国资企发(1999)X号《关于对茅箭区华商贸易总公司产权纠纷界定的批复》，将争议房产界定为华商公司所有，市国资局十国资企发(1998)X号文、编码（略）号《国有资产产权登记证》与该局十国资企发(1999)X号文自相矛盾，本院依法不予采信。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条第(二)项、第(三)项关于县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定的规定，市政府有权依法纠正所属职能部门错误的行为，责成所属职能部门依法履行法定职责。市政府依据X号文第一条关于人、财、物一并下放的规定，针对其职能部门市土地局、市房管局审查不严、错误登记行为作出的十行复字(1999)X号行政复议决定是纠错行为，该纠错行为认定事实基本清楚，主要证据充分。但是，市政府对超过申请期限的行政复议申请以行政复议案件受理，并按照行政复议程序进行审查，属违反法定程序。
综上，市政府十行复字(1999)X号行政复议决定书虽然认定事实基本清楚，主要证据充分，但是违反法律程序，依法应予撤销。一审判决以市政府上述行政复议决定认定事实不清，主要证据不足予以撤销，属认定事实不清。
本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第(二)项第3目、第61条第(三)项的规定，判决如下：
一、撤销湖北省高级人民法院(1999)鄂行初字第X号行政判决；
二、撤销十堰市人民政府十行复字(1999)X号行政复议决定书；
三、十堰市人民政府依法重新作出具体行政行为。
二审诉讼费200元，由一审被告十堰市人民政府负担100元、上诉人十堰市货商贸易有限公司和被上诉人十堰市金港商贸中心各负担50元。
本判决为终审判决。
审判长周红耕
代理审判员马某欣
代理审判员杨临萍
二○○一年四月二十八日
书记员谭伟
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