申请再审人(一审原告、二审上诉人)：益某甲，男，X年X月X日生。
委托代理人：陈海军，舞阳县文峰法律服务所法律工作者。
被申请人(一审被告、二审被上诉人)：漯河市人民政府。
法定代表人：祁某某，市长。
委托代理人：郑某某，漯河市人民政府法制办工作人员。
第三人：益某乙，男，X年X月X日生。系原审第三人益某章之子。
申请再审人益某甲因与被申请人漯河市人民政府(以下简称漯河市政府)、原审第三人益某章行政复议一案，不服本院(2008)漯行终字第X号行政判决，向河南省高级人民法院申请再审。河南省高级人民法院于2010年4月16日作出（2009）豫法行申字第X号行政裁定，指令本院对本案进行再审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。申请再审人益某甲的委托代理人陈海军，被申请人漯河市政府的委托代理人郑某某，第三人益某乙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
舞阳县人民法院一审查明，2005年8月2日，舞阳县人民政府（简称舞阳县政府）作出《舞政(2005)X号处理决定》，撤销了益某甲所持的舞宅字x号宅基地使用证和舞阳县国土资源局为益某章颁发的舞土宅字(2004)第X号《农村居民宅基地用地许可证》。二人均不服，提出复议申请。2005年11月22日漯河市政府就益某甲的复议申请作出漯政复(2005)X号复议决定，维持了《舞政(2005)X号处理决定》中对益某甲的处理。对益某章的复议申请，漯河市政府受理后在审查中于2005年11月30日发出《中止复议通知书》，理由是益某章向漯河市政府提供了新的证据，参照《行政诉讼证据若干问题的规定》第二条要求被申请人舞阳县政府补充相应证据。舞阳县政府2006年5月30日明确表示无证据补充。漯河市政府复议认为:(1)在复议过程中，益某章提交的其2002年、2003年缴纳农业税的完税凭证、2004年享受粮食补贴的通知书等证据证明其在刘庄村X组承包有耕地并履行着相应义务，根据《农村土地承包法》第三条“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村X组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包”，第五条“农村X组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”，第十五条“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”的规定，可以认定益某章是刘庄村X组的农户。经漯河市政府通知舞阳县政府对益某章提供的这些证据没有进一步调查，也没有补充证据材料予以否定。因此，益某章是刘庄村X村民的事实可以认定。舞阳县政府仅以益某章的户籍不在莲花镇为由，认定其不是刘庄村村民、不具有申请宅基地的资格，属于认定事实不清。(2)适用法律依据错误:舞阳县政府根据《河南省实施〈土地管理法〉办法》释义认定主要事实，该释义为学理解释，不是具有法律效力的正式解释，不能作为行政行为的依据。根据《行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，于2006年7月12日作出漯政复(2006)X号复议决定，撤销舞阳县政府作出的《舞政(2005)X号处理决定》中对益某章的处理决定部分。据益某甲陈述，2006年8月7日益某甲到漯河市政府询问时，漯河市政府交给其该复议决定书、益某甲表示不服，工作人员告知可到信访部门，其先后到信访、人大等部门无果，于2007年1月26日诉至法院要求撤销该复议决定。
另查明:(1)2005年6月16日之前，莲花镇辖区无益某章的户籍。2006年5月10日益某章取得莲花镇户籍;(2)益某章在刘庄村有承包地并承担着相应的义务;(3)舞阳县政府认定是否是农村村民户的依据是《河南省实施〈土地管理法〉办法》释义。
舞阳县人民法院一审认为，漯河市政府的复议主要是对舞阳县政府《舞政(2005)X号处理决定》这一行政行为的合法性进行审查，不论益某章所持的相关权利证书如何，只要原具体行政行为不合法，均应予以撤销，这种撤销不是对该宗地实体权利的处理。漯河市政府认为，舞阳县政府依据《河南省实施〈土地管理法〉办法》释义，仅凭户籍不在本村，就认定不具备村民资格是错误的，因为村民资格的认定，没有“户籍是否在本村”为依据的明确规定，认为其所适用的该法释义、也只是学理解释，不能作为行政行为的法律依据是正确的。至于市政府在复议当中，应否必须通知益某甲作为第三人参加诉讼，没有明确的相关法律规定。而《中华人民共和国行政复议法》第十条第二款也只是规定了有利害关系的公民、法人或其他组织可以作为第三人参加行政复议，也不是“必须”的强制性规定。综上，漯河市政府所作出的漯政复(2006)X号行政复议决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定，作出（2007）舞行初字第X号行政判决:维持漯河市人民政府作出的漯政复(2006)X号行政复议决定。案件受理费100元及其它诉讼费400元，由原告益某甲负担。
益某甲不服，向本院提出上诉。本院二审查明事实与一审基本一致。另查明，益某章在争议土地上已经建成楼房。
本院二审认为，漯河市政府的复议决定是针对舞阳县政府的处理决定做出的。舞阳县政府的处理决定撤销了益某章的《农村居民宅基地用地许可证》，主要理由有两点:一是益某章在申请办理农村居民宅基地用地许可证时，舞阳县国土资源局审核人没有签署意见;二是益某章在申请办证时户籍不在刘庄村。漯河市政府根据益某章提交的交纳农业税凭证和享受粮补的通知，认为益某章是刘庄村村民，具备申请宅基地资格。并且认为审核人签署意见，是行政机关的内部程序，即使由于工作疏忽没有签署意见，根据信赖保护原则，也不能撤销该行政行为。本院认为，漯河市政府的复议决定是正确的。关于益某章是否是刘庄村民的问题。益某章在申请办证时虽然户籍不在刘庄，但益某章承包着该村土地并履行着相关义务，实际上是该村村民，并且在2006年5月10日，益某章已具有刘庄村的户籍，形式上也得到完善。关于申请书上舞阳县国土资源局审核人没有签字的问题。本院认为，舞阳县国土资源局审核人签字属于行政机关的内部程序，由于行政机关的工作疏忽，审核人没有签字，属行政程序上的瑕疵，不影响行政行为的效力。且益某章的宅基地用地许可证，已经加盖了舞阳县国土资源局的公章，并已经发放给本人，说明舞阳县国土资源局实际上是审核同意的。舞阳县政府依据这两点理由撤销益某章的宅基地用地许可证是不恰当的，漯河市政府予以纠正应得到法院支持。关于漯河市政府的复议应否通知益某甲参加的问题。本院认为根据程序正当原则，漯河市政府在作出复议决定时、不仅应通知舞阳县政府参加，还应当通知与之有争议的益某甲参加。漯河市政府没有通知益某甲参加复议属程序瑕疵。结合本案实际情况，该程序上的瑕疵并不影响案件的实体处理。综上、一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，作出（2008）漯行终字第X号行政判决:驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人益某甲负担。
益某甲申请再审称，行政复议认定的基本事实缺乏证据证明，益某章原有的一处宅基地并未交换村组，其申请办理宅基地时伪造虚假证据。原审认定益某章的刘庄村民身份适用法律错误，漯河市政府区别对待益某甲和益某章二人的复议申请，属违法行政。原审认定益某章的申请书上没有加盖舞阳县国土资源局公章仅属行政瑕疵，违反了行政程序公正的原则。漯河市政府没有通知益某甲参加其对益某章的行政复议程序，程序违法。舞阳县国土资源局越权为益某章办理宅基地使用权证违法。请求撤销原审判决和漯河市政府行政复议决定。漯河市政府答辩称:复议决定是审查舞阳县政府的处理决定是否合法，而不是对益某章、益某甲的权属争议再次处理。舞阳县政府撤销益某章宅基地证的理由有两点:一是益某章在办理农村居民宅基地用地许可证时，舞阳县国土资源局审核人没有签署意见;二是益某章户籍不在莲花镇辖区。行政复议的对象就是针对以上两点进行。行政复议查明，益某章有2002、2003年缴纳农业税的完税凭证、2004年享受粮补的通知书，说明益某章在刘庄村X组承包有耕地并履行着相关义务，益某章是该村村民，舞阳县政府仅以其户籍不在刘庄认为益某章不是刘庄村民是错误的，舞阳县国土资源局审核人签署意见是行政机关的内部程序，与申请人无关。根据信赖保护原则，不能因行政机关工作人员的疏忽，而撤销行政许可行为。市政府的行政复议程序合法。《行政复议法》第十条第三款规定的有利害关系的第三人可以参加行政复议，而不是必须。另外，益某章已在该宗土地上建成房屋。益某甲仅与漯河市政府的行政复议决定有形式上的利害关系，益某甲不具备申请新宅基的法定条件，行政复议在实体上没有侵犯犯益某甲的合法权益。请求维持原判。第三人益某乙同意漯河市政府的答辩意见。
本院再审查明事实与原审查证事实相同。另查明，原审第三人益某章于2009年3月13日死亡，继承人有其妻子赵玉霞、儿子益某乙和女儿益某洁、益某琼、益某馨。再审中，赵玉霞和益某洁、益某琼、益某馨声明放弃在本案诉讼中的权利，全部转给益某乙继承。据此，本院依法将第三人变更为益某乙。
本院再审认为，舞阳县政府《舞政(2005)X号处理决定》的依据《〈河南省实施土地管理法办法〉释义》不属于有效的法律规定，漯河市政府行政复议决定认为处理决定适用法律错误正确。漯河市政府在行政复议过程中，在舞阳县政府放弃继续补充证据的情况下，审核申请人益某章提交的新证据后，依法确认《舞政(2005)X号处理决定》中对益某章村民资格的事实认定不清，漯河市政府的认定证据充分。因此，在《舞政(2005)X号处理决定》存在事实不清和法律适用错误的情况下，漯河市政府行政复议决定对其予以撤销并无不当，该复议决定事实清楚，证据充分，适用法律正确。同时，该行政复议决定只是撤销了《舞政(2005)X号处理决定》中对益某章的处理决定部分，并没有直接对舞阳县国土资源局为益某章颁发的舞土宅字(2004)第X号《农村居民宅基地用地许可证》行为的合法与否进行认定。舞阳县政府撤销益某章宅基地证的决定是由益某甲的申请作出的，因此，益某甲有权参加益某章对此提起的行政复议程序，漯河市政府没有通知益某甲参加复议属程序瑕疵。但原审认为该瑕疵并不足以影响案件的实体处理，同时也没有违反《中华人民共和国行政复议法》第十条第二款的规定。这符合本案实际情况，再审对此予以确认。
综上，原审判决事实清楚，适用法律正确，益某甲的申请理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条之规定，判决如下：
维持本院（2008）漯行终字第X号行政判决。
本判决为终审判决。
审判长于凤鸣
审判员李军
审判员张书臣
二○一○年六月二日
书记员尚云飞
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