湖南省湘潭市中级人民法院
行政判决书
（2012）潭中行终字第X号
上诉人（原审原告）湘潭县X组。
负责人杨某，组长。
委托代理人杨某，湖南潭州律师事务所律师。代理权限：一般代理。
被上诉人（原审被告）湘潭县人民政府，住所地湘潭县X镇X路。
法定代表人颜某，县长。
委托代理人赵某，湘潭县法制办副主任。代理权限：特别授权。
委托代理人谢某某，湘潭县林业局干部。代理权限：一般代理。
原审第三人湘潭县X组。
负责人翁某，组长。
委托代理人王刚，湘潭市岳塘法律服务所法律工作者。代理权限：特别授权。
上诉人湘潭县X组（以下简称樟树村X组）因与被上诉人湘潭县人民政府、原审第三人湘潭县X组（以下简称杨某埠村X组）土地权属争议处理决定一案，不服湘潭市X区人民法院（2012）岳行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2012年3月30日公开开庭审理了本案。上诉人樟树村X组负责人杨某及其委托代理人杨某，被上诉人湘潭县人民政府委托代理人赵某、谢某某，原审第三人杨某埠村X组负责人翁某及其委托代理人王刚到庭参加诉讼。因本案案情复杂，本院在审理过程中报请湖南省高级人民法院批准延长二个月审理期限。本案现已审理终结。
原审判决认定，湘潭县X组与易俗河镇X组相邻。1973年，为方便修杨某水库，在“洞冲”（又名洞X）西北坡山某自北向南开辟了一条土路，后逐渐形成公路，当初取名为“京柞”路，现更名为“涓柞路”。该路将“洞冲”西北坡山某截为东、西两部份。1982年12月30日，湘潭县X村X组颁发了N（略）号山某证，山某证注明“洞冲里”东至马路，西至山某，南至上柿子塘边，北至新塘队界13.5亩山某归杨某埠村X组共有。同时，杨某埠村将上述山某加另外位于劣坡里的13.5亩山某交由原易俗河公社林场经营管理，双方签订了《林场山某管理和林木收益分配合同协议》。1982年10月29日，湘潭县X组颁发N（略）号山某林权证，将“白树咀”16.84亩、“燕坡洞冲西边”41.105亩、“留佳山”37.148亩山、林地划归留佳组使用。
1992年5月29日，湘潭县国土资源局单方邀集杨某埠村负责人尹正光为指界人前往樟树村X村结合部，对两村X村界进行重新指界确定并填写了易俗河镇X村《土地权属界线认定书》，认定书附有界线示意图和界线文字说明。樟树村X村在认定书上加盖了印章，但樟树村指界人和负责人一栏空缺，乡镇及上级主管未签署意见和加盖公章。该界线认定书存于湘潭县国土资源局。
2009年10月，樟树村X村民杨某准备在“洞冲”山某边建私房，受到杨某埠村X村民的阻止，由此引起土地权属纷争。杨某埠村X组遂向被告湘潭县人民政府申请确认土地权属。经被告湘潭县人民政府勘查和查证，于2010年12月31日作出潭政字[2010]X号《关于易俗河镇X组与樟树留佳组土地权属争议的处理决定》，决定内容为：争议地“洞冲”西北坡山某所有权属易俗河镇X组农民集体所有，争议地“洞冲”东南坡山某中的16.84亩山某所有权属易俗河镇X组农民集体所有。樟树村X组对处理决定不服，向湘潭市人民政府申请行政复议。湘潭市人民政府经复议后，于2011年5月20日作出潭复决定[2011]X号《行政复议决定书》，决定维持湘潭县人民政府潭政字[2010]X号《关于易俗河镇X村X组土地权属争议的处理决定》。
原告樟树村X组认为湘潭县人民政府将“洞冲”西北坡山某及东南坡部分山某确定为第三人所有，损害了其合法权益，遂提起行政诉讼，请求人民法院依法予以撤销。
原审判决认为，本案争议的焦点是“洞冲”西北坡和东南坡山某所有权的归属以及《土地权属界线认定书》是否具有法律效力。关于“洞冲”西北坡权属认定的问题。本案中原告樟树村X村X组持有的山某证和林权证均系湘潭县人民政府发放的土地所有权归属的合法权证。被告湘潭县人民政府在解决土地权属争议时，应当以山某证、林权证作为认定一方当事人权利范围的依据。“洞冲”西北坡山某原来是一个整体，山某下向东至田某相接处当初有一条机耕道，后来由于修杨某水库的需要，自1973年起又在山某处修建了一条土路，将西北坡山某一分为二，客观上在西北坡山某形成了两条路。而新开辟的土路后来逐步变成通往外界的主要道路，现已铺成水泥路。原来的那条机耕道则被废弃。1982年12月30日，湘潭县X村X组发放的N（略）号山某证注明：“洞冲里”东至马路，西至山某，南至上柿子塘边，北至新塘队界计13.5亩山某归柿子组和立新组共有。原告樟树村X村X组长期以来为公路以东至水田某的山某权属产生争议，经各级政府多次组织协调，无法达成协议。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”因此，争议地人民政府有权处理争议地所有权的归属。
关于“洞冲”东南坡山某权属确认的问题。被告在处理决定中将“洞冲”东南坡山某中的16.84亩山某所有权属易俗河镇X组农民集体所有。该处理结果存在以下不足：一是原告樟树村X村X组对该山某是否存在争议二是没有查明“洞冲”东南部分。如果16.84亩指的是“白树咀”16.84亩，那么湘潭县人民政府早在1982年10月29日各樟树村X组颁发了N（略）号山某林权证，权属明确，无需再重新确认。而16.84亩以外的山某林权归属争议的哪一方，处理决定未明确。
关于《土地权属界线认定书》的法律效力问题。1992年由湘潭县国土资源局制作的《土地权属界线认定书》的形式上不完备，存在一方无负责人签名，无指界人参与指界，主管部门未签署意见的缺陷。被告湘潭县人民政府在处理决定中未按《土地权属界线认定书》确定原告和第三人的土地所有权范围，其实质是否定了《土地权属界线认定书》的合法性。原告现阶段还不能以此作为主张权利的依据。
综上所述，本案被告湘潭县人民政府在处理原告樟树村X村X组土地权属争议纠纷过程中，存在对本案部分事实认定不清、证据不足、土地权属处置不明的问题，应当依法重新作出具体行政行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项1目以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条之规定，判决：一、维持湘潭县人民政府于2010年12月31日作出的潭政字（2010）X号《关于易俗河镇X村X组土地权属争议的处理决定》中对争议地“洞冲”西北坡山某权属的认定；二、撤销湘潭县人民政府于2010年12月31日作出的潭政字（2010）X号《关于易俗河镇X村X组土地权属争议的处理决定》中对争议地“洞冲”东南坡山某权属的认定；三、限被告湘潭县人民政府在本判决生效后两个月内对位于易俗河镇X村地带“洞冲”东南坡山某权属重新作出具体行政行为。案件受理费50元，由被告承担。
宣判后，原审原告樟树村X组不服，向本院提出上诉称：1、一审法院认定事实不清，上诉人提供的证据足以证实本案的争议地在几十年来一直属于上诉人的权属范围内。其理由有：①李某满、李某、唐兆林的证人证言均证明争议地属于上诉人所有；②《土地权属界线认定书》应当合法有效；③《湘潭县土地利用图》显示争议地几十年来一直属于上诉人的权属范围；④1982年湘潭县人民政府颁发的№（略）号《山某证》载明了四至范围，其中东界为马路，该马路就是1973年修建的京柞路，也就是今天的涓柞路。2、一审法院以被上诉人有林权处理争议所有权的归属为由，以此维持被上诉人的《处理决定》中对争议地“洞冲”西北坡山某权属的认定错误。其理由有：被上诉人湘潭县人民政府虽有权处理土地权属争议，但必须尊重相关历史事实，结合相关证据材料并严格按照相应的程序，综合予以处理。本案中被上诉人湘潭县人民政府在处理本次争议时没有查清该争议地在以往几十年里的归属管理情况，不尊重客观历史，做出了违背历史真相的错误处理决定，依法应当予以撤销。请求依法撤销一审判决，撤销湘潭县人民政府作出的潭政字[2010]X号《关于易俗河镇X村X组土地权属争议的处理决定》中对争议地“洞冲”西北坡山某权属的认定。
被上诉人湘潭县人民政府答辩称：湘潭县人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条和《中华人民共和国森林法》第三条的规定作出的潭政字[2010]X号《关于易俗河镇X村X组土地权属争议的处理决定》符合事实和法律法规，请求二审法院依法公正作出判决。
原审第三人杨某埠村X组答辩称：1、一审法院认定事实清楚，判决依据合法、充分，本案涉及的争议地“洞冲”西北坡山某的确属于原审第三人的权属范围；2、留佳组只拥有争议地“洞冲”东南坡山某中的16.84亩山某所有权。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。
二审开庭时，上诉人樟树村X组提交的1992年6月17日易俗河镇X村土地权属界线认定书、留佳组一社员的社员自留山某用证和两张图纸等三份材料，因该三份材料不是新的证据且与本案无关联性，本院不予采信。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”因此，被上诉人湘潭县人民政府有权处理土地所有权和使用权争议。《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第六条规定：“农民集体土地所有权发生争议的，除法律、行政法规另有规定的外，依次按照下列证据确认所有权：（一）集体土地所有证；（二）土地权属认定书；（三）家庭联产土地承包合同；（四）山某所有权证；（五）‘四固定’确定土地所有权的证书、资料；（六）农业合作化时期确定土地所有权的证书、资料；（七）土地改革时期确定土地所有权的证书、资料。”《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第五条规定：“‘林业三定’时县级人民政府依法核发的山某权属证书所确认的林木、林地权属，应予维护，不得擅自变更。确有错误且权属仍有争议的，由原发证的人民政府负责处理。”因此，与争议地相关的林权证、山某、山某林权证应当作为认定各方当事人权利范围的依据。本案争议地“洞冲”西北坡山某原来是一个整体，山某下向东至田某相撞处当初是一条机耕道，后来由于修杨某水库的需要，又在山某处修建了一条土路，将西北坡山某一分为二，客观上在西北坡山某形成了两条路。而新开辟的土路后来逐步变成通往外界的主要道路，现已铺成水泥路。原来的那条机耕道则被废弃。上诉人樟树村X组认为界线中提到的“马路”是现在的水泥路，原审第三人杨某埠村X组则认为界线中提到的“马路”是现已废弃的机耕道。被上诉人湘潭县人民政府依据争议地各方所持有的林权证、山某证、山某林权证，结合山某整体情况，本着尊重历史，注重现实的原则，将争议地“洞冲”西北坡山某所有权属确定给杨某埠村X组农民集体所有是正确的。关于“洞冲”东南坡山某权属确认的问题。被上诉人湘潭县人民政府在处理决定中将“洞冲”东南坡山某中的16.84亩山某所有权确定给上诉人樟树村X组农民集体所有。但该处理没有查明“洞冲”东南坡山某的名称是什么面积有多大“白树咀”是否属该山某的一部分是否还存在16.84亩以外的山某如果有16.84亩以外的山某，该山某的权属归属于哪一方另外，16.84亩山某的“四至”情况也不清楚。被上诉人湘潭县人民政府应当查清上述情况后，对“洞冲”东南坡山某权属重新作出处理决定。关于《土地权属界线认定书》的法律效力问题，由于1992年湘潭县国土资源局制作的《土地权属界线认定书》在形式上不完备，存在一方无负责人签名，无指界人参与指界，主管部门未签署意见的缺陷，所以不能作为本案的定案证据使用。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案一审案件受理费按一审判决负担，二审案件受理费本院予以免收。
本判决为终审判决。
审判长张防修
审判员刘定钧
代理审判员谢某
二O一二年六月二十日
代理书记员刘恋
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
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