上诉人（原审被告）西安市人民政府。
被上诉人（原审原告）陈某。
原审第三人西安市燃料总公司。
原审第三人陕西尚秦房地产开发有限责任公司。
上诉人西安市人民政府因陈某诉其土地审批件一案，不服西安市中级人民法院（2011）西行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2012年4月20日公开开庭审理了本案。上诉人西安市人民政府的委托代理人潘琪、王双，被上诉人陈某及其代理人鲁俊毅，原审第三人西安市燃料总公司的委托代理人杜鹃、何建军，到庭参加了诉讼。原审第三人陕西尚秦房地产开发有限责任公司经法院派员送达、邮寄送达等多种方式送达，均无下落，未能到庭。本案现已审理终结。
由各界公民11人组成的人民陪审团，参与了本案的审理。
原审查明，1995年5月26日西安市城市建设综合开发管理办公室（以下简称市综开办）根据第三人陕西尚秦地产开发有限责任公司（以下称尚秦公司）呈报95尚字X号《关于开发西北三路南段西侧的报告》及附件，作出市综开办字[1995]X号批复，同意第三人尚秦公司开发改造西北三路南段西侧部分地区。同年6月22日陕西省计划委员会作出陕计资房（项）函（1995）O1l号《关于陕西尚秦房地产开发有限责任公司西安市X路南项目的批复》，并以陕计资房（计）函（1996）X号通知下达第三人尚秦公司1996年房地产开发建设计划。1996年2月2日第三人尚秦公司办理了编号（96）7#《建设用地规划许可证》，定点同意第三人尚秦公司在西北三路以西，省印刷厂以南，机电大厦以北，征地12.989亩（含代征路X.012亩）建综合楼、住宅楼。1997年1月16日被告西安市人民政府（以下简称市政府）作出了市土地字[1997]第X号审批土地件《关于收回国有土地使用权并出让给陕西尚秦房地产开发有限责任公司的批复》，同意收回西北三路西侧（东邻西北三路，西邻西北二路东侧，南邻市机电设备公司、水利工程勘察研究院，北邻省印刷厂）部分国有土地8659.333平方米（折合12.989亩，含代拆迁划拨给城市X路用地2.012亩），并将收回前款土地中的7318平方米（折合10.977亩，不含代拆迁划拨给城市X路用地）土地使用权出让给第三人尚秦公司，用于建设商品住宅、综合楼。1997年1月29日原西安市房产管理局、西安市土地管理局与第三人尚秦公司签订了《西安市国有土地使用权出让合同》，出让的地块位于西北三路X平方米（折合10.977亩），出让年限为50年，出让金为（略）.40元。尚秦公司已于1996年12月6日缴纳土地出让金（略）.40元。1997年7月28日第三人尚秦公司与陕西秦经房地产开发有限责任公司（以下简称秦经公司）、王瑞生三方签订协议书，将原王瑞生承包地段（即东至西北三路，西至西北二路，南至老关庙煤店北墙，北至省印刷厂）共计约八亩多地分户给秦经公司具体实施，其余地段由第三人尚秦公司继续实施。同日，第三人尚秦公司向市综开办呈交了陕尚秦[1997]X号《关于申请西北三路项目分开实施的报告》，市综开办作出了市综开办字[1997]X号《关于西北三路项目部分调整给陕西秦经房地产开发有限责任公司组织实施的批复》。1998年4月22日市综开办以第三人尚秦公司与秦经公司未按市综开办字[1997]X号批复执行，直接影响了旧城改造的进度和居民居住环境的改善为由，作出了市综开办字[1998]X号决定，将西北三路南段西侧部分地区旧城改造项目予以收回，并将市综开办字[1995]X号、[1997]X号、[1997]X号文件废止执行。为此，第三人尚秦公司不服市综开办作出市综开办字[1997]X号《关于西北三路项目部分调整给陕西秦经房地产开发有限责任公司组织实施的批复》、市综开办字[1998]X号《关于收回西北三路南段西侧部分地区旧改项目的决定》及市综开办字[1998]X号《关于同意开发西北三路南段西侧项目的批复》，向西安市X区人民法院提起行政诉讼，审理中第三人尚秦公司申请撤诉，西安市X区人民法院以（1998）新行初字第X号行政裁定书裁定准许第三人尚秦公司撤回起诉。1998年9月18日被告市政府根据市政府X号令第18条“开发单位的项目取消后，其项目的土地使用权随之取消，并应按规定办理有关手续”的规定，作出了市土地字[1998]第X号审批土地件，即《关于撤销市人民政府市土地字[1997]第X号审批土地件的批复的通知》，将第三人尚秦公司在西北三路西侧实施的住宅、综合楼建设项目用地子以收回，并撤销市土地字[1997]第X号审批土地件，让其接到此通知后十五日内将西安市人民政府作出的市土地字[1997]第X号审批土地件上缴西安市土地管理局。1998年10月5日第三人尚秦公司重新向陕西省计划委员会提交了《关于西北三路南段西侧改造项目部分地段计划申请的报告》，市综开办作出市综开办字[1998]X号《关于实施西北三路南段西侧改造项目部分地段的批复》，同意第三人尚秦公司承担西北三路南段西侧改造项目部分地段的开发建设。批复内容：该项目四址为东至西北三路，南至机电大厦一期工程，西、北两侧与秦经公司规划用地接壤，占地约3.6亩，并要求第三人尚秦公司按照西安市人民政府1993年第X号令《西安市国有土地使用权出让及转让实施办法》的规定，办理开发建设用地使用权出让手续。1998年10月20日西安市人民政府城市国有土地出让办公室作出市国土办[1998]X号《关于终止陕西尚秦房地产开发有限公司＜西安市国有土地使用权出让合同＞的通知》，终止了第三人尚秦公司1997年1月29日所取得的《西安市国有土地使用权出让合同》。被告市政府于1998年11月2日下发了市土地字[1998]第X号《关于收回国有土地使用权并出让给陕西秦经房地产开发有限责任公司的批复》，将西北三路西侧5873.33平方米（折合8.810亩）土地使用权出让给秦经公司用于建设商品房。2001年7月9日西安市X区地籍调查工作领导小组办公室向第三人尚秦公司函寄了违约缺席定界通知书，告知第三人尚秦公司如对定界结果有异议，必须在通知收到后十五日内提出划界申请，但第三人尚秦公司未提出异议。2003年2月20日，原西安市国土资源和房屋管理局在《西安日报》上对秦经公司申请登记的西北三路两宗土地进行登记公告，第三人尚秦公司仍未提出任何异议。
2006年2月23日，被告西安市人民政府作出市国土字[2006]第X号审批土地件《关于限期腾交土地的决定》，要求尚秦公司收到本决定书之日起30日内腾交占用的2.167亩土地。
2007年8月29日，被告西安市人民政府作出市国土字[2007]第X号审批土地件《关于将已收回的闲置土地作价出资给西安市燃料总公司公司的批复》，同意收回第三人西安市燃料总公司（以下称燃料总公司）原使用位于莲湖区X路X.167亩国有划拨用地，注销该范围内的国有土地使用权证书（第三人燃料总公司原持有的市地政字第X号《国有土地使用权证》在随后办理国有土地使用权证时某报声明作废）。根据市政府市土地字[1998]X号审批土地件和2006年8月14日市政府专项问题会议纪要（147）决定，2007年1月19日市规划局（2007）X号建设用地规划许可证定点同意，燃料总公司在西北三路西侧使用3.561亩（含代征路X.956亩、绿化带1.295亩）建设综合楼（商业金融用地）项目。经西安麦普勘察测绘有限责任公司实测净用地1.325亩，代征路X.956亩，代征绿地1.28亩。2007年5月14日经市国资委市国资发[2007]X号批复，同意将应缴的出让地价478.6603万元（经西安市国土资源局市国土确字[2007]X号评估结果确认书进行了地价确认）以增加国家资本金的方式投入燃料总公司。其中，400万元作为国家资本投入，78.6603万元以资本公积的方式投入，国家资本金由市国资委持有。1.28亩绿地无偿移交市市容园林局管理，0.956亩代征路无偿移交市政部门管理。西安市城市绿化督查绿化占用审批办公室作出市代征率地[2007]X号《办理城市代征绿地意见书》，同意接受该宗代征绿地的管理工作，请市国土资源管理局给燃料总公司和西安市市容园林局分别办理土地证。西安市市政管理委员会2007年11月28日作出《关于城市X路用地接收情况的函》，接收燃料总公司代征路的管理。2007年12月19日，被告西安市人民政府给第三人燃料总公司核发了西莲国用（2007）第X号《国有土地使用权证》，证载面积883.3平方米（折合1.325亩），使用权类型：作价出资。土地用途：商业金融。
再查明，1997年11月1日第三人燃料总公司、第三人尚秦公司双方签订《老关庙煤店拆迁安置合同》，合同对双方权利义务、拆迁安置面积、安置补偿费、安置楼的标准、时某等事项均作出约定。1999年3月29日原、被告双方在执行原老关庙煤店拆迁安置合同中由于多种原因使部分条款未能按约执行，为此签订《老关庙煤店拆迁安置补充合同》，老关庙煤店移交时某为1999年5月28日。第三人燃料总公司因第三人尚秦公司未能履行拆迁合同约定的义务，2005年向人民法院起诉要求第三人尚秦公司返还土地、支付安置过渡费。西安市X区人民法院以第三人燃料总公司请求赔偿和返还土地之理由，不能成立为由，作出（2005）莲经初字第X号民事判决，驳回燃料总公司的诉讼请求。宣判后，燃料总公司不服提起上诉，西安市中级人民法院根据最高人民法院国有土地使用权合同纠纷司法解释的有关规定，对于依法需经批准的房地产建设项目未经有批准权的人民政府主管部门批准，当事人向人民法院起诉的法院不予受理，已经受理的驳回起诉。遂作出（2006）西民二终字第X号民事裁定书，裁定：撤销西安市X区人民法院（2005）莲经初字第X号民事判决；驳回燃料总公司的起诉。
又查明，原告陈某与其养父母陈某祥夫妇，居住在原西北三路X号，原有砖木结构房屋（建筑面积47.14平方米）四间，产权登记在陈某祥名下。陈某与其养父母陈某祥夫妇共同生活近30年，相互之间一直以父母子女相称，直至陈某祥病故。2003年5月8日第三人尚秦公司在核实原告陈某身份及家庭情况之后与陈某签订《拆迁安置协议》一份，协议约定，第三人尚秦公司给原告陈某安置位于一层的住房一套（建筑面积63平方米）和西北三路X号X层街南角框架结构一层商业房一间（建筑面积31.87平方米），住房款为39390元，减去自行过渡补助费2132元，附属物补助费700元，搬家补助费400元和奖励费2000元，原告实际应交住房的购房款34158元。商业房每平方米1100元，总计房款35057元，减去旧房补偿款9109.32元，原告陈某在商业房建成后，实际应向第三人尚秦公司交付商业房款25947.68元。原告陈某持有2003年5月12日第三人尚秦公司收取住房购房款32791.68元的票据。由于第三人尚秦公司一直未给原告陈某安置，原告陈某2005年向人民法院提起诉讼，要求第三人尚秦公司履行安置协议，支付逾期过渡费。西安市X区人民法院作出（2005）莲民初字第X号民事判决，判决：一、本判决生效后三十日内尚秦公司给原告陈某安置位于本市X区X路X号楼层为一层之住宅一套（建筑面积63平方米）；二、本判决生效后三十日内尚秦公司给原告陈某安置位于本市X路X号X层临街南角框架结构建筑面积31.87平方米商业用房一间。原告陈某同时某付尚秦公司商业房购房款25947.68元；三、本判决生效后三十日内陕西尚秦房地产开发有限责任公司向原告陈某支付2005年5月8日前过渡费1065.96元。并在安置房屋时某次性按每月118.44元标准给付陈某2005年5月8日至安置房屋之日的过渡费。宣判后，双方均未提起上诉，该判决生效。陈某申请西安市X区人民法院执行，因尚秦公司的土地被市政府收回，陈某不能提供尚秦公司其他可供执行的财产线索，所以西安市X区人民法院上报西安市人民政府协调解决。2010年12月7日，西安市X区人民法院终结执行上述判决。
另查明，第三人尚秦公司2005年向人民法院提起行政诉讼，要求撤销市土地字[1998]第X号审批土地件，西安市X区人民法院以尚秦公司要求撤销市土地字[1998]第X号审批土地件，早已超过法律规定的起诉期限为由，作出(2005)莲行初字第X号行政裁定，驳回尚秦公司的起诉。宣判后尚秦公司不服提起上诉。西安市中级人民法院作出（2006）西行终字第X号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。以上事实证据有各方当事人提举的证据材料，当事人陈某，庭审笔录在卷佐证。
原审认为，原告陈某2003年与第三人尚秦公司签订《拆迁安置协议》，对原告陈某在西安市X区X路X号的房屋拆迁安置，因拆迁人尚秦公司未能按协议履行安置义务，双方诉至法院，经西安市X区人民法院审理后，作出（2005）莲民初字第X号民事判决，判令由第三人尚秦公司履行安置义务。判决生效后，第三人尚秦公司不履行拆迁安置义务，原告陈某申请人民法院强制执行。2006年被告市政府作出市国土字[2006]第X号审批土地件《关于限期腾交土地的决定》，要求第三人尚秦公司收到本决定书之日起30日内腾交占用的西北三路X.167亩土地。2007年8月29日，被告市政府作出市国土字[2007]第X号审批土地件《关于将已收回的闲置土地作价出资给西安市燃料总公司的批复》，将尚秦公司原占用的西北三路X.167亩土地收回交由第三人燃料总公司使用，并根据市政府市土地字[1998]X号审批土地件和2006年8月14日市政府专项问题会议纪要（147）决定，同意第三人燃料总公司在西北三路西侧使用3.561亩土地（含代征路X.956亩、绿化带1.295亩），用于建设综合楼（商业金融用地）项目。原告陈某原房屋使用的土地亦在该宗被收回土地范围内，因此，原告陈某的拆迁安置与市政府作出市国土字[2007]第X号审批土地件之间存在直接利害关系，陈某具有原告主体资格。第三人尚秦公司依据市土地字[1997]第X号审批土地件批准使用的西北三路X.977亩土地，因市X区建设项目，被告市政府以市土地字[1998]第X号审批土地件撤销了上述审批件，1998年11月，被告市政府以市土地字[1998]第X号土地审批件，将其中的8.810亩土地使用权出让给秦经公司用于建设商品房，剩余2.167亩土地被尚秦公司占用。被告市政府随后又做出市国土字[2006]第X号审批土地件，责令第三人尚秦公司限期腾交占用的2.167亩土地。从被告市政府作出市土地字[1998]第X号审批土地件后，第三人尚秦公司对原使用的西北三路X.977亩土地已经丧失使用权，一部分土地经被告市政府审批出让给秦经公司使用，另一部分土地，被告市政府根据市土地字[1998]X号审批土地件和市政府专项问题会议纪要（147）决定，及市规划局（2007）X号建设用地规划许可证定点，作出市国土字[2007]第X号审批土地件，作价出资给第三人燃料总公司。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《国务院闲置土地处理办法》的规定，各级人民政府和土地行政主管部门掌握着土地审批和资产处置权力，市政府有职责依法处理和充分利用闲置土地，被告市政府作出的市国土字[2007]第X号审批土地件事实清楚，程序合法。原告陈某要求撤销西安市人民政府[2007]第X号审批土地件的诉讼请求，于法无据，依法应予驳回。该诉争土地在被第三人尚秦公司取得之前，原土地使用权人有陈某、燃料总公司及其他住户，这些权利人在与第三人尚秦公司签订了拆迁安置协议后，都因故没有获得安置，被告市政府将收回的闲置土地重新出让时，应当充分考虑原土地使用权人的合法权益，完善该宗地上的拆迁补偿安置等问题。由于被告市政府在未能妥善处理原土地使用权人的相关安置事宜的情况下，将土地出让给原土地使用权人之一燃料总公司，被告市政府的行为侵害了原告陈某对土地使用的合法权益，导致西安市X区人民法院（2005）莲民初字第X号民事判决的执行无法实行，原告陈某与第三人尚秦公司签订的《拆迁安置协议》无法实现。因此，被告市政府对原告陈某的拆迁安置问题应予落实。综上，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回陈某要求撤销西安市人民政府市国土字[2007]第X号审批土地件的诉讼请求；责令西安市人民政府对陈某的拆迁安置事项采取补救措施。案件受理费50元，由被告西安市人民政府承担。
上诉人市政府上诉称：一审判决错误，首先，陈某的诉讼请求是撤销上诉人的市国土字（2007）第X号审批土地件，并未要求上诉人对其拆迁安置事项采取补救措施，市中院（2011）西行初字第X号行政判决内容超出了陈某的诉讼请求范围。其次，市中院的（2011）西行初字第X号行政判决适用法律错误。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定是：“其他应当判决驳回诉讼请求的情形。”该条针对的是驳回原告诉讼请求的情形，而市中院责令上诉人对陈某的拆迁安置事项采取补救措施，适用该条明显错误。（2011）西行初字第X号行政判决既然认为市国土字（2007）第X号《关于将已收回的闲置土地作价出资给西安市燃料总公司的批复》事实清楚，程序合法，而且第三人还依据该土地审批件取得了该宗土地的国有土地使用证，说明审批件所涉及的土地的拆迁补偿工作已经完成，不存在没有补偿的情形。且在上诉人作出市国土字（2007）第X号审批土地件前，经现场勘查，地面已无任何建筑物。综上，请求撤销西安市中级人民法院（2011）西行初字第X号行政判决。
被上诉人陈某答辩称：一审判决内容没有超出陈某诉讼请求范围。请二审人民法院审查原审卷宗，查阅原审庭审笔录和答辩人提交的追加诉讼请求申请书即可查明。对上诉人认为原审法院适用法律错误，答辩人认为原审法院适用该条确实值得商榷。上诉人当初在作出（2007）第X号审批土地件时，其根本就未考虑到该宗地原有（部分）拆迁户的基本权利。该行政行为的形式上似乎没有瑕疵，但该行政行为的实质确实是侵害了该宗地上原有（部分）拆迁户的合法权益。显然违反行政要合法，行政要合理的基本原则，因此原审法院根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的条文作出判决第一项内容，似有不妥，值得商榷。另外，上诉人认为其在作出（2007）第X号土地审批件前，经现场勘查，地面已无任何建筑物，但时某今日，该宗地上仍有未拆除的原有建筑，一审时，法院组织各方已勘验了现场，陈某也做了指认，恳请二审法院现场勘查即可查明。综上所述，答辩人认为，本案应适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十八条“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公民利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任”之规定，裁决本案。但被上诉人庭审中最终表示，请求维持一审判决。
第三人市燃料总公司答辩称：一、在西北三路南段西侧改造项目中，西安市燃料总公司与原告同属于被拆迁人。市土地字【1998】第X号审批土地件“关于撤销市人民政府市土地字（1997）第X号审批土地件的批复的通知”，将尚秦公司在西北三路西侧实施的住宅、综合楼建设项目用地，依法收回。为此，市燃料总公司2.936亩土地被政府收回，该煤店职工无法得到安置。尚秦公司长达八年不履行安置合同约定的义务，市燃料总公司按照拆迁安置合同，将尚秦公司起诉至法院。西安市X区人民法院民事判决驳回原告市燃料总公司的诉讼请求。市燃料总公司上诉后，西安市中级人民法院（2006）西民二终字第X号民事裁定书认为，双方当事人诉争的土地使用权属应由西安市土地管理部门处理，依法驳回市燃料总公司起诉。为此，燃料总公司多次向市政府报告，要求返还因拆迁安置已过户到尚秦公司名下的土地。为安置市燃料总公司50余名职工，市政府研究决定，将1.325亩土地以478.6603万元作价出资给市燃料总公司，实际仅返还市燃料总公司原属的部分土地。市燃料总公司在自己拥有合法使用权的土地上建设，与原告没有任何法律关系。因此，请求维持驳回陈某诉讼请求的裁判内容。
经本院审理，出庭的各方当事人对原审法院查明的事实均无异议，本院予以确认。
又查明：在原审法院审理期间，陈某于2011年7月12日向法庭提交了请求市政府对其拆迁安置事项采取补救措施的追加诉讼请求申请书，在2011年11月10日的庭审笔录也有增加此项请求的记录，且出庭各方当事人均有签字。还查明：西安市国土资源局于2005年5月27日在《西安晚报》刊登关于收回尚秦公司闲置土地的公告。
本院认为：被上诉人陈某在原审审理过程中提交了追加诉讼请求申请书，请求对其拆迁安置事项采取补救措施，上诉人西安市人民政府的委托代理人在原审庭审笔录中也签过字，足以证明其知道被上诉人增加了诉讼请求，因此原审行政判决的内容并未超出陈某的诉讼请求范围。上诉人认为原审判决超出陈某的诉讼请求范围的理由不成立，本院不予支持。西安市X区人民法院作出的（2005）莲民初字第X号民事判决书已经生效，判决确认陈某为西安市X区X路X号居民，因尚秦公司未履行与陈某拆迁安置协议而判决尚秦公司履行安置义务。因此，涉案现场是否还有陈某原来的建筑物，都无法否定陈某是西北三路X号房屋及土地的原使用权人。陈某因尚秦公司去向不明，其安置问题无法落实，而该宗土地又被政府收回，才引发本案行政诉讼。上诉人所称涉案土地的拆迁补偿工作已经完成，不存在没有补偿的情形与查明的事实不符，本院不予支持。上诉人市政府于2007年8月29日作出市国土字[2007]第X号审批土地件的重要依据是市政府市土地字[1998]第X号审批土地件《关于撤销市人民政府市土地字[1997]第X号审批土地件的批复的通知》、市燃料总公司因其2.936亩土地被政府收回，其煤店职工无法得到安置的事实、以及燃料总公司多次向市政府报告请求安置为基础事实的2006年8月14日市政专项问题会议纪要（147）决定。仅从燃料总公司请求安置和西安市市容园林局关于绿地问题和西安市政部门关于代征路问题的方面看，市政府作出市国土字第[2007]第X号审批地件事实清楚，程序合法；但是从市政府收回尚秦公司土地后，是否向尚秦公司了解或者自行调查该宗地块还有其他因故未安置的拆迁户的方面看，又有事实疏漏。从程序上看，西安市国土资源局和房屋产权局于2003年2月20日在西安日报上对秦经公司申请登记的西北三路两宗土地进行登记公告以及市国土资源局于2005年5月27日在《西安晚报》上刊登了关于收回尚秦公司闲置土地的公告，这些公告是对秦经公司和尚秦公司等主体做出的，公告并没有明示被拆迁人可以申请异议和受理异议的部门、时某、地点。被拆迁人陈某在市政府处理该宗土地时某有得到通知可以申请安置或者申辩，因此，该审批件的程序又有瑕疵。原审法院对于事实基本清楚而有疏漏、程序基本合法而有瑕疵、通过补救可以纠偏的市国土字[2007]第X号审批土地件依法予以支持，驳回陈某要求撤销审批土地件的诉讼请求，意在维护行政机关权威。但是，在维护政府土地审批件权威性的同时，考虑到政府将该土地（含代征路和绿地）收回并出让给燃料总公司后，原土地使用权人陈某拆迁安置问题未能落实的情况，原审法院责令市政府对该行政行为中的疏漏采取补救措施，是依照行政执法和行政诉讼应当实体公正、程序公正的原则，为减少行政机关和当事人诉累，促进行政纠纷实质性解决而作出的，并无不妥，符合法律公平、正义的本质精神，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人西安市人民政府承担。
本判决为终审判决。
审判长秦安祥
审判员王仲凌
审判员汪筱萍
二O一二年四月二十三日
书记员刘仕航
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