海南省高级人民法院
行政判决书
(2000)琼行终字第X号
上诉人(原审原告)朱某某，女，1940年1月出生，汉族，湖南省桂阳县人，海南省东方市（略）农民，现住（略）。
委托代理人杨道兵，海口市法律事务中心，法律工作者。
委托代理人熊某某，江西省南昌饮食服务公司摄影员。
被上诉人(原审被告)海南省公安厅，住海口市国兴大道海南广场。
法定代表人王某某，该厅厅长。
委托代理人周某某、俞某，该厅干部。
上诉人朱某某因其诉被上诉人海南省公安厅不予批准赴港定居申请决定及行政赔偿一案，不服海口市中级人民法院于2000年10月24日作出的(2000)海中法行初字第X号行政判决，于2000年11月9日通过原审法院向本院提起上诉。本院于2000年12月1日受理本案后，依法组成合议庭，于2000年12月12日公开开庭审理了本案，并当庭作出宣判。上诉人朱某某及其委托代理人杨道兵、熊某某，被上诉人海南省公安厅的委托代理人周某某、俞某出庭参加了本案诉讼活动。本案现已审理终结。
原审判决认定，1993年8月22日，朱某某与香港居民何连富在东方县登记结婚，9月30日朱某某向东方县公安局申请赴港定居，填写了《中国公民因私赴港、澳、台申请表》。同年10月8日，东方县公安局审核作出同意的意见后报省公安厅审批。此后，朱某某多次到省公安厅询问审批结果，均被答复要等候。特别是1995年何连富因脑出血瘫痪后，朱某某急于赴港，为免除从东方至海口几百公里路程奔波劳苦，便住在海口市等候审批。1999年4月，因原报批材料在省公安厅丢失，省公安厅要求朱某某重新补办手续。省公安厅经调查核实朱某某的申请材料，发现其户口来源及落户情况不明，户口底册没有户口迁移证和准予迁入证，依据《中国公民因私事往来香港地区或者澳门地区暂行管理办法》第六条、第九条的规定，认定朱某某违反户籍管理规定，其户口无效。2000年7月6日，省公安厅出入境管理处致函东方市公安局政保股通知朱某某，不批准(不同意)其赴港定居的申请。
原审法院认为，根据《中国公民因私事往来香港地区或者澳门地区暂行管理办法》第六条、第九条的规定，出入境管理部门在受理公民因私事赴港定居申请后，应当对申请人的户口等情况认真调查审核。经查，朱某某的海南户口不是迁来的，该户口无效。省公安厅据此作出不批准其赴港定居申请的决定，依法有据，认定事实清楚，应予维持。朱某某诉请撤销并要求判令被告在一定时间内履行职责，理由不充分，不予采纳；其赔偿请求不成立，亦不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项、第六十七条第一款和《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(四)项、第三十四条第一款的规定，判决维持省公安厅不予批准原告朱某某赴港定居申请的决定。
上诉人朱某某上诉称：(一)省公安厅认定其户口是派出所自立的，违反户口管理规定，该认定事实不清、主要证据不足。现存户口底册里没有户口迁移证和准予迁入证，并不能说明上诉人落户海南时就没有这两证。认定朱某某的户口是派出所自立的，没有证据佐证。关于朱某某户口迁移证(存根)的问题，湖南方面也已证明清楚。(二)朱某某提供的《农业常住人口登记表》、《常住人口索引表》、《居民身份证》、《居民户口簿》及相关的证言等证据，均证实了朱某某在海南的合法身份，应予采信。(三)被上诉人作出不批准决定违法，给上诉人在精神上和经济上都造成明显损失，应承担相应的行政责任和行政赔偿责任。上诉请求：1、撤销一审判决，并判令被上诉人在一定期限内为上诉人办妥其护照。2、责令被上诉人赔偿上诉人直接经济损失4．68万元和精神损失2万元。
被上诉人省公安厅答辩称；我厅作出不予批准朱某某赴港定居的决定，是发现了朱某某的户口不真实，有弄虚作假和户口来源及落户不明的情况。一是朱某某的户口簿、身份证和《农业常住人口登记表》中“籍贯”和“出生地址”均为“海南省东方县X街玉章”，而实际的“籍贯”和“出生地址”是湖南省桂阳县。二是朱某某在海南办理户口登记时没有迁移手续，是1991年朱某某通过当时玉章村的文书给她登记的户口，这违反了户口管理的凭证落户制度。据此，出入境管理部门依据有关法律、法规作出了不予批准的决定。另外，东方市公安局依据《中华人民共和国户口登记条例》的规定，已于今年十一月十三日通知新街派出所注销朱某某户口。因此，朱某某要求撤销一审判决，判令被上诉人在一定期限内为其办妥护照的诉讼请求已无实际意义。请求二审驳回上诉人的诉讼请求。
原审法院随案移送的证据材料有：何连富与朱某某的结婚证和何连富的香港永久性居民身份证，海南省公安厅三处于2000年5月16日出具的《关于朱某某的户籍情况》，东方市公安局户政股2000年5月16日出具的《关于朱某某户口情况调查汇报材料》，1999年7月5日海南省公安厅出入境管理处给湖南省桂阳县公安局外事科《关于协查朱某某有关情况的函》，1999年6月12日、6月27日、7月16日桂阳县公安局外事科的复信及1999年7月15日桂阳县公安局和平派出所《关于朱某某户口迁移证存根的查证情况》，《中国公民因私事往来香港地区或者澳门地区暂行管理办法》第六条、第九条的规定，公安部公明发(1997)X号和公境传(1999)X号电报，上诉人提交的《农业常住人口登记表》、《常住人口索引表》、《居民身份证》、《居民户口簿》及相关的证言等材料，海南热带医学招待所和海南粮食招待所关于朱某某住宿情况的《证明》。
二审期间，被上诉人提供了东方市公安局东公发字(2000)X号《关于注销朱某某户口的通知》以及相关的6份材料。朱某某在法庭上提交了两张面值为56元的海口至东方的海南省汽车运输总公司的汽车普通客票。
经庭审查明，当事人对一审判决认定的基本事实没有异议，且有上述原审法院移送的证据佐证，足以认定。
另查，东方市公安局于1993年9月30日了受理朱某某赴港定居的申请。省公安厅于2000年7月6日致函东方市公安局通知朱某某关于不予批准(不同意)其赴港定居申请的决定，朱某某到东方市公安局查询时得知该决定的内容。省公安厅的不批准决定没有正式的书面形式，具体内容仅体现在上述函中。以上事实，双方当事人均无异议，且有当事人的陈述为证，足以认定。
省公安厅在本案诉讼中收集的有关注销朱某某户口决定的文件和朱某某户口迁移落户情况的调查材料，违反了行政诉讼法第三十三条的规定，不能作为证明其不予批准决定合法的证据和本案的定案根据。
朱某某提供的海南热带医学招待所和海南粮食招待所的《证明》、海南省汽车运输总公司汽车客票两张，以证明朱某某多次来海口并住宿以查询和等待审批结果所发生的差旅费用的事实。对于上述三份证据真实性，被上诉人没有提出异议，经庭审查证属实，可以作为认定朱某某花费差旅费用事实的根据。但对于朱某某提出4．68万元的损失事实，该证据没有充分的证明效力。
本院认为，朱某某在提出赴港定居申请时提交的户口簿及身份证，其内容真实、形式合法。该户口簿和身份证在没有被依法注销之前，确是公民身份状况的有效法定凭证。公安机关出入境管理部门经审验，认定朱某某的户口簿和身份证是派出所自立的、无效的，这一认定没有法律效力，不能作为不予批准朱某某赴港定居申请决定的根据。因此，省公安厅以“违反户口管理规定”为由作出不予批准的决定，证据不足。另外，《中国公民因私事往来香港地区或澳门地区的暂行管理办法》第十一条和《内地居民赴港澳地区定居审批管理工作规范》第五条的规定，公安机关应自受理赴港定居的申请之日起60日内作出批准或不批准决定并通知申请人。朱某某的申请于1993年9月30日被受理后，公安机关应当于当年的11月30日前作出批准或不批准的决定，而被上诉人于2000年7月6日才作出不批准的决定，且该决定的形式极不严谨，又没有直接送达到申请人，该决定严重违反法定程序。
省公安厅的审批行为程序上严重违法，致使朱某某多次来往于海口与东方之间查询和等待审批结果，因此所发生的差旅费用损失是客观存在的。根据国家赔偿法第四条第(四)项的规定，因省公安厅逾期不作出审批决定，致朱某某为查询和等待审批结果所花费的必要差旅费用，省公安厅应当承担赔偿义务。由于朱某某对该损失的事实没能提供直接的、充分的证据，其必要的差旅费用只能根据案件的事实，结合赴港定居的审批期限和本案的有关证据予以推算，即每60日来回一趟，每趟按172元计(其中车票56元×2次，住宿费30元×2天)，从1993年12月至2000年8月，共40次，总计7280元。朱某某提出的赔偿其他直接损失的请求，本院不予支持。朱某某提出的精神损失2万元不属于国家赔偿法规定的金钱赔偿范围，该请求也不予支持。
综上，省公安厅不批准朱某某赴港定居申请的决定，认定事实的主要证据不足，程序违法，应予撤销。原审判决认定事实基本清楚，但适用法律不当，应予以撤销。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项、第六十一条第(三)项和第六十七条第一款、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(四)项和《中国公民因私事往来香港地区或澳门地区的暂行管理办法》第十一条，参照《内地居民赴港澳地区定居审批管理工作规范》第五条规定，判决如下：
一、撤销海口市中级人民法院(2000)海中法行初字第X号行政判决；
二、撤销海南省公安厅关于不予批准朱某某赴港定居申请的决定，限被上诉人省公安厅于60日内重新作出决定；
三、被上诉人省公安厅赔偿朱某某损失7280元，于本判决送达之日起十日内一次性支付；
四、驳回朱某某其他诉讼请求。
一、二审诉讼费各100元，均由被上诉人承担。
本判决为终审判决。
审判长郭修江
代理审判员陈承洲
代理审判员林玉冰
二○○○年十二月十二日
书记员王某
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