上海市第二中级人民法院
行政判决书
（2004）沪二中行终字第X号
上诉人（原审原告）上海再胜源干细胞工程有限公司，住所地本市张江高科技园区X路X号X号楼X－X室。
法定代表人仇某某，上海再胜源干细胞工程有限公司董事长。
委托代理人李某某，女，上海再胜源干细胞工程有限公司工作人员。
委托代理人张宇，上海市恒信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）上海市卫生局，住所地本市X路X号。
法定代表人刘某甲，上海市卫生局局长。
委托代理人葛某某，女，上海市卫生局工作人员。
委托代理人刘某乙，男，上海市卫生局工作人员。
上海再胜源干细胞工程有限公司（以下简称再胜源公司）因行政强制决定一案，不服上海市黄浦区人民法院（2004）黄行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2004年9月9日公开开庭进行了审理。上诉人再胜源公司的法定代表人仇某某及其特别授权委托代理人李某某、张宇，被上诉人上海市卫生局的特别授权委托代理人葛某某、刘某乙到庭参加了诉讼。本案审理期限经上海市高级人民法院批准予以延长。本案现已审理终结。
原审法院认定：2003年8月，本市媒体对再胜源公司经营脐带血干细胞库业务的有关情况进行了新闻报道后，上海市卫生局经调查取证，认定再胜源公司实施了未经许可擅自采集血液的行为，属于违反卫生部《血站管理办法（暂行）》第二十一条规定的情形。上海市卫生局遂根据《血站管理办法（暂行）》第四十八条之规定，于2004年1月16日作出第（略）号卫生行政强制决定：取缔，没收YSD－35－125液氮生物容器3只、YSD－35－200液氮生物容器1只（待容器内容物妥善处理后执行）。上海市卫生局制作了行政文书，于当日送达给再胜源公司。再胜源公司不服，向原审法院提起行政诉讼，要求撤销上述具体行政行为。
原审法院认为：根据《中华人民共和国献血法》和《血站管理办法（暂行）》的规定，上海市卫生局是本市对采供血进行监督、管理的行政主管机关。再胜源公司委托医院采集脐带血，目的是分离干细胞后进行储存，并应用于临床。《中华人民共和国献血法》和《血站管理办法（暂行）》虽未对血液中全血的组成、成分血的种类予以详细列明，但从医学及法律规范的角度分析，脐带血应属于血液中全血的范畴。再胜源公司采集血液的事实成立。同时，上述法律规范均明确，采集血液须以取得卫生行政许可为前提。再胜源公司未得到卫生主管部门的批准擅自采集脐带血，上海市卫生局据此适用《血站管理办法（暂行）》的规定对其作出取缔的行政强制决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。上海市卫生局在作出被诉具体行政行为之前进行了调查取证，之后亦制作了强制决定书，并送达给再胜源公司，其行政程序合法。但上海市卫生局在取缔再胜源公司违法行为的同时，对其课处没收液氮生物容器，因没收是法律规定的行政处罚种类，上海市卫生局作出没收决定时未根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定履行相关的处罚程序，虽然该处罚尚未执行，但亦属行政程序违法。原审法院遂判决：一、确认上海市卫生局2004年1月16日第（略）号行政强制决定中对再胜源公司非法采集血液行为予以取缔的具体行政行为合法；二、确认上海市卫生局2004年1月16日第（略）号行政强制决定中没收再胜源公司YSD－35－125液氮生物容器3只、YSD－35－200液氮生物容器1只的具体行政行为无效。判决后，再胜源公司不服，上诉于本院。
上诉人再胜源公司上诉称：根据医学理论及卫生部有关文件的规定分析，脐带血不是《血站管理办法（暂行）》所规定的血液（即用于临床的全血或成分血）。上诉人并未采集脐带血，只是依照工商核准从事储存脐带血造血干细胞的业务。其未将储存的干细胞用于临床。自体干细胞储存与临床用血安全无关。被上诉人适用《血站管理办法（暂行）》对上诉人作出卫生行政强制决定，依据不足，程序违法，适用法律错误。原审法院认定事实不清，适用法律不当。故请求撤销原审法院第一项判决，撤销上海市卫生局于2004年1月16日作出的第（略）号行政强制决定。
被上诉人上海市卫生局认为：《血站管理办法（暂行）》不仅适用于对血站的管理，也适用于对血液采、供、用的管理。上诉人设立企业的目的是为了采集脐带血、提取干细胞，并用于临床治疗。上诉人采集的脐带血属于《血站管理办法（暂行）》中的“用于临床的血液”。被上诉人作出的卫生行政强制决定认定事实清楚，适用法律正确。故请求驳回上诉人的上诉请求，维持原审法院的判决。
本院经审理查明，一、二审中双方当事人对以下事实无异议：
2004年1月16日，上海市卫生局经对再胜源公司进行现场检查，认定其有未经许可擅自采集血液的违法行为，违反了卫生部《血站管理办法（暂行）》第二十一条的规定，依据《血站管理办法（暂行）》第四十八条之规定，作出第（略）号行政强制决定：取缔（非法采集血液行为）；没收YSD－35－125液氮生物容器3只、YSD－35－200液氮生物容器1只（待容器内容物妥善处理后执行）。
上述事实由行政强制决定书等证据予以证实，本院予以确认。
本院依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十七条第一款之规定，对原审法院的裁判和被诉具体行政行为的合法性进行了全面审查。
（一）被上诉人是否具有作出行政强制决定的执法主体资格。
被上诉人提供了《中华人民共和国献血法》第十八条第（一）项，卫生部《血站管理办法（暂行）》第四条、第四十八条，《脐带血造血干细胞库管理办法（试行）》第二十九条的规定，作为其具有作出本案行政强制决定的执法主体资格的依据。
上诉人认为，上述规定虽赋予了被上诉人管理权，但因被上诉人认定事实错误，故导致其适用法律错误。且在被诉行政强制决定中被上诉人并未引用《脐带血造血干细胞库管理办法（试行）》。
本院认为，根据《中华人民共和国献血法》及《血站管理办法（暂行）》等规定，被上诉人具有对血液进行管理的行政职权，故被上诉人有权处理非法采集血液的行为，本院对被上诉人具有作出行政强制决定的执法主体资格予以确认。
（二）脐带血是否属于《血站管理办法（暂行）》所定义的血液，脐带血采集行为是否属于《血站管理办法（暂行）》所调整的内容。
被上诉人提供的法律依据是：1998年10月1日起实施的《血站管理办法（暂行）》，其中第二条列明“血液是指用于临床的全血、成分血”，第二十一条规定“未取得采供血许可的单位和个人，不得开展采供血业务”。被上诉人认为，脐带血是全血，来自于动脉和静脉，与血液的成分一致。上诉人采集的脐带血经分离后目的是应用于临床，所以属于《血站管理办法（暂行）》中定义的血液。《血站管理办法（暂行）》不仅适用于对血站的管理，也适用于对血液采、供、用的管理。脐带血采集行为属于该法调整范围。
上诉人认为，常识中的血液与法律定义上的血液系不同的概念，在来源、组成元素、用途、分子结构、质量等方面的表述都有所不同。脐带血和脐带血造血干细胞均不属于临床用全血或成分血，故不属于《血站管理办法（暂行）》中所定义的血液，不受该法调整。上诉人提交了世界卫生组织文件资料《安全血液和血液制品》、卫医发（2000）X号《卫生部关于印发<血站基本标准>的通知》等材料以证明其主张。
本院认为，脐带血的称谓是根据解剖部位而来。脐带血是采自胎盘的血液，其成分与新生儿的血液成分一致。本案中，采集脐带血是为了分离提取造血干细胞，造血干细胞的存储目的是用于临床治疗。所以，脐带血属于《血站管理办法（暂行）》中所称的血液范畴,脐带血采集行为属于《血站管理办法（暂行）》调整的范围。上诉人所提交的材料不能支持其理由成立。
（三）采集脐带血是否需得到卫生行政许可。
被上诉人提供的法律依据是：《中华人民共和国献血法》第八条，该条规定设立血站向公民采集血液，必须经国务院卫生行政部门或者省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门批准；《血站管理办法（暂行）》第二十一条，该条规定未取得采供血许可的单位和个人，不得开展采供血业务。被上诉人据此认为采集脐带血需要得到卫生行政许可。
上诉人认为，脐带血不是《中华人民共和国献血法》和《血站管理办法（暂行）》中所指的血液。卫生部的规章对设立脐带血造血干细胞自体库也并无行政许可的具体要求，而且《中华人民共和国行政许可法》取消了部门规章设定许可的权力。
本院认为，血液的采集、分离制备等环节关系到人的健康与生命，国家有必要对此进行控制管理。根据《中华人民共和国献血法》第八条及《血站管理办法（暂行）》第二十一条规定，我国目前对血液的采集实行许可证管理制度。脐带血造血干细胞库是“特殊血站”，其设置要求高于一般的血库，需要具备相当的条件，其有专门的技术规范。储存脐带血造血干细胞需要经过脐带血的采集、检测、分离等过程，卫生部对此过程的操作人员、条件、实验室等均有明确的资质要求。所以，采集脐带血需要得到卫生行政许可。《中华人民共和国行政许可法》系于2004年7月1日起实施，本案中，被上诉人认定上诉人的违法行为以及被上诉人作出的行政强制决定，均在该法实施之前，故对被诉行政行为无溯及力。
（四）上诉人是否存在擅自采集血液的行为。
被上诉人认定上诉人存在未经许可擅自采集血液的行为。被上诉人在一、二审审理中提供了以下事实证据材料：
1、上诉人制作的宣传资料一份，名称是《宝宝诞生的第一份礼物》，系被上诉人调查取证过程中由上诉人提供而来，以证明上诉人自认脐带血是血液，其设立企业的目的是为了采集血液，提取和储存脐带血造血干细胞，并应用于临床；
2、2003年12月18日上诉人出具给被上诉人的《整改报告》，以证明上诉人未经许可擅自采集血液，目的是用于临床；
3、上诉人与上海市浦东新区公利医院签订的协议，以证明上诉人采集血液系通过委托医院为其提供脐带血的形式实现；
4、《新闻晨报》、《青年报》的新闻报道两篇，以证明上诉人明知采集血液应当得到卫生行政部门的许可，但仍然实施了非法采集血液的行为。该报道的内容与宣传资料一致，采集目的是用于临床；
5、2004年1月16日被上诉人工作人员制作的现场检查笔录，以证明上诉人的经营场所内有非法采集脐带血的仪器和设备；
6、被上诉人执法人员于2003年8月29日对上诉人工作人员制作的询问笔录，以证明上诉人于2003年3月取得营业执照，但未获得采集血液的行政许可，上诉人自2003年7月起开始采集脐带血，与20多家医院存在业务关系，至被上诉人调查询问时上诉人已有18份脐带血造血干细胞样本；
7、被上诉人执法人员于2004年1月16日对上诉人法定代表人制作的询问笔录，以证明上诉人开展业务是收集、分离、储存脐带血。
经庭审质证，上诉人对被上诉人出示的证据材料的质证意见分别为：对证据1、2的真实性、合法性没有异议，但认为宣传资料和《整改报告》说明上诉人从事的是脐带血造血干细胞储存的业务，而不能证明上诉人从事采集血液的业务，该证据与被上诉人的待证事实没有关联性，并且该证据也不是被上诉人作出具体行政行为时所依据的事实证据；对证据3的真实性没有异议，但认为被上诉人未说明该证据是作出具体行政行为之前还是之后取得，况且为产妇采集脐带血的是医院，并非上诉人；证据4是失实的新闻报道，不能证明上诉人实施了非法采集血液的行为；对证据5的真实性、合法性没有异议，但认为笔录中明确记载“经现场检查未发现采集血液的行为”，证明上诉人没有采集血液的行为；对证据6、7的真实性、合法性没有异议，但认为收集和采集血液系不同概念，脐带血只能由医院在产房中、在分娩的两个小时内采集，上诉人为产妇提供的是脐带血造血干细胞储存服务。该证据也不是被上诉人作出具体行政行为时所依据的证据。
上诉人认为其不存在擅自采集血液的行为。其在一、二审中提供了以下证据材料：
1、本市工商行政管理部门向上诉人核发的营业执照，以证明上诉人经批准从事脐带血造血干细胞储存业务，故其没有非法经营行为；
2、世界卫生组织文件资料《安全血液和血液制品》，以证明脐带血不属于临床用全血，并非《血站管理办法（暂行）》中所定义的血液；
3、卫医发（2000）X号《卫生部关于印发<血站基本标准>的通知》，以证明脐带血造血干细胞不属于该文件所规定的成分血，因而亦非《血站管理办法（暂行）》中所定义的血液；
4、《关于加快健全中国造血干细胞库的建议》，以证明到目前为止，我国的行政法规所涉及的仅仅是公共库，为自体进行干细胞储存服务的行为不需要经过卫生行政许可。
经质证，被上诉人对上诉人出示的上述证据材料的真实性、合法性没有异议，但对证明力提出异议，具体为：证据1中载明“涉及许可经营的凭许可证经营”，取得工商许可不能证明上诉人从事脐带血相关业务已经得到卫生行政许可；证据2和证据3无证明力；证据4仅仅是建议，无法律效力；目前在脐带血库的管理上，对公共库和自体库未作区分，而上诉人自认系脐带血自体库的主张，也正是承认了其存在采集血液的行为。
本院认为，被上诉人上海市卫生局提供的证据来源及形式合法，内容真实，符合证据的关联性、合法性、真实性要求。现场检查笔录反映当时在再胜源公司内发现了用于储存脐带血造血干细胞的液氮容器以及“脐血处理室”等。上诉人法定代表人及工作人员在被上诉人所作询问笔录中亦认可该公司通过医院采集脐带血样本。被上诉人提供的证据之间能够相互印证。上海市卫生局据此认定上诉人有擅自采集血液的行为，事实清楚，证据充分。上诉人提供的证据虽来源合法，具有真实性，但不能证明其不存在擅自采集血液的事实。上诉人所取得的企业法人营业执照只能证明其符合开办企业的条件，获得了工商许可，在该营业执照上已经列明“涉及许可经营的凭许可经营”，而上诉人现不能证明其已获得开展脐带血造血干细胞储存等业务的卫生行政许可。
（五）被上诉人作出行政强制决定的执法程序是否合法。
被上诉人认为，其经过调查取证、制作笔录后，对上诉人作出取缔和没收的行政强制决定，并制作了行政文书，当场送达给上诉人。该行政行为属行政强制措施。其作出的没收决定实为收缴的意思，并不具有惩罚的性质。故其在作出没收决定之前，没有对上诉人进行事先告知或听取申辩。被上诉人对原审法院确认该没收决定无效没有异议。
上诉人认为，被上诉人作出的取缔、没收行为是一个具体行政行为，应当适用一个法律程序。而从该行政行为的内容看，其属于行政处罚。被上诉人未适用《中华人民共和国行政处罚法》的规定进行执法，属程序违法。
本院认为，被上诉人经调查取证，发现上诉人有擅自采集血液行为，遂作出取缔的行政强制决定，并制作行政文书当场送达给上诉人，其行政执法程序合法。但其在作出取缔的同时，对上诉人又课以没收液氮容器，具有行政制裁性质，属于我国法律规定的行政处罚种类，而被上诉人作出该没收决定时未依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定履行相关处罚程序，故该行政处罚依法不能成立。
（六）被上诉人作出行政强制决定的执法目的是否合法。
被上诉人认为，经血液传播疾病的现象时有发生。在血液采集、收集、分离、储存、供应等各个环节都存在着传播疾病的危险。其对血液加强管理目的就是为了防止血液性传染病的发生，保障医疗安全和公民的健康权。
本院认为，本案中被上诉人执法的目的在于加强对血液的监督管理，保障公民的合法权益，故对被上诉人执法目的的合法性予以确认。
综上所述，
本院认为，被上诉人上海市卫生局具有作出行政强制决定的执法主体资格。被上诉人认定上诉人再胜源公司存在未经许可擅自采集血液的行为，事实清楚，证据充分。被上诉人据此认定上诉人违反《血站管理办法（暂行）》第二十一条，并依据第四十八条之规定对上诉人违法行为作出取缔的行政强制决定，适用法律正确，执法目的合法。因被上诉人作出没收决定时未履行法律规定的相关处罚程序，违反《中华人民共和国行政处罚法》的规定，原审法院判决确认该没收行为无效，符合法律规定。上诉人的上诉请求缺乏事实证据和法律依据，本院不予支持。原审判决并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费人民币100元，由上诉人上海再胜源干细胞工程有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长沈志先
审判员殷勇
代理审判员周华
二○○四年十二月六日
书记员娄正涛
书记员章晶燕
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