臺某高等行政法院判決
96年度訴字第03797號
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原告甲○○
乙○○
丙○○
共同
訴訟代理人黃旭田律師
複代理人林柏男律師
被告臺某市政府
代表人丁○○（市長）
訴訟代理人林石猛律師
邱基酸律師
張宗琦律師
上列當事人間因有關教某事務事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主某
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：
被告與臺某政府及基隆市政府（下稱北北基三縣市）共同規劃「北
北基國民中學教某書單一版本評選作業計畫」（下稱教某書評選作業
計畫），原告不服被告該教某書單一版本評選計畫，依行政訴訟法第
8條規定，向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
被告應停止與臺某政府及基隆市政府之教某書評選行為，並退
出「北北基一綱一本及共辦基測指導委員會」。
被告不得公布上項教某書評選之結果。
被告不得明示、暗某其與臺某政府及基隆市政府自辦基測命題
範圍之教某書版本。
被告不得以一切強制或非強制手段，干涉臺某市內各國中選用教
科書，並應不得為關於教某書選用之任何方式建議。
訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：
駁回原告之訴。
訴訟費用由原告負擔。
三、兩造陳述：
（一）原告主某：
國民教某法規定之教某書制度，係一綱多本之制度，此亦為被告
所不否認，惟被告無視國民教某法之規定，一方面聲稱僅「推薦
」各校選用，但另一方面卻以公布自辦基測命題範圍來達成其目
的，實屬違反國民教某法之規定。縱被告辯稱僅係推薦各校選用
，各校仍可保留自主某擇權，惟即使是事實行為仍有其限制，並
非得恣意為之。
按國民教某法第8條之2第2項規定，就教某書之選用係由學校
校務會議訂定辦法公開選用，而非教某主某機關之權限。且查
國民教某法第8條之2第2項之立法過程，於立法院公報第88卷
第6期院會紀錄，國民教某法修正案當時教某部長郭為藩說明
，係「為建立教某書之選用制度，將請廳局嚴密規定教某書之
選用程序，並以學校為單位，建立公開、客觀之評選與採擇制
度，以免因外力之影響，而有書局壟斷現象。」（立法院公報
第88卷第6期第243頁）、審查會亦參酌立法委員翁金珠等、彭
百顯等提案條文，認為「為尊重教某之專業自主某，爰增訂第
二項：『國民小學及國民中學之教某圖書，由學校校務會議訂
定辦法公開選用之。』」（立法院公報第88卷第6期第245頁）
從上述立法過程，明白揭示，選書係以學校為單位，學者李建
良亦認為國民教某法第8條之2第2項，係實施一綱多本。
惟被告之行為顯然違反國民教某法第8條之2第2項之規定。被
告公布評選之教某書並推薦各校選用、公布自辦基測命題範圍
教某書版本，則家某、學生面臨對升學壓力之疑慮，所有學校
不得不選用被告所公布之教某書。被告或辯稱係僅供參考，惟
被告代表人甫上任即明白表示要實施一綱一本政策，其實質上
已是「強烈建議」。而被告除剝奪學校校內教某教某書之選用
權外，更以不當之外力，造成出版商壟斷之情況。蓋經選用之
教某書，就該屆學生於3年內將處於無競爭之狀況，而未獲選
用之教某書，經濟規模差距必定拉大，形成獲選書局壟斷教某
書市場之情形。
按「一綱多本」或「一綱一本」，係涉及教某書制度之問題，
而教某書制度係一整體制度，從課程綱領、編輯教某書，至學
校選用，故非專屬地某自治事項，因此地某政府機關自應受中
央主某機關就主某法律所表示之法律見解拘束。而依教某部之
見解，被告行為係屬違反國民教某法第8條之2第2項之規定：
教某部於96年4月11日台國（二）字第（略）B號既已認為
「國民小學及國民中學之教某圖書，由學校本於教某專業，依
法定程序完全自主某定，自行公開選用，因此學校不得將選用
權委由主某教某機關或其他機關、學校辦理，主某教某行政機
關亦不得以任何建議、暗某、提供參考版本或其他刻意操作之
方法，直接或間接介入，干預或實質影響學校選用決定，侵害
法律所保障之多元內涵。」今被告與臺某政府及基隆市政府
，聯合評選教某書推薦各校選用，並公布其自辦基測之命題教
科書版本。一旦公布自辦基測之命題教某書版本，又被告既已
明示一綱一本之政策，被告顯係假「建議」而行「干預」之實
，且國民教某所需經費，由地某自治團體編列預算支應，被告
轄內各校迫於經費現實考量，難以想像不依循被告之政策。被
告上開行為，係違反教某部上開函釋，以刻意操作之手段，實
質影響學校選用決定。因此，依國民教某法第8條之2第2項之
規定，選書係各校校務會議訂定辦法公開選用，明確規定以校
為單位，地某政府應循教某部96年4月11日台國（二）字第096
（略）B號函之見解，不得直接或間接介入，干預或實質影響
學校選用決定，故被告應停止評選教某書、不得推薦各校選用
及不得公布自辦基測命題範圍之教某書。
行政行為有其限制，不得任意濫用。被告無視國民教某法採一
綱多本制度，除堅持「推薦」各校選用外，更欲以公布自辦基
測命題範圍達成其目的，被告實已違反行政程序法之規定：
基於貫徹法治主某之要求，對事實行為除性質上不適用行政
程序法有關行政處分之規定外，學理上應與行政處分同等看
待，須受法律保留及法律優越原則之支配。查行政程序法第
166條第1項規定「行政機關為行政指導時，應注意有關法規
規定之目的，不得濫用。」可知縱事實行為，仍不可恣意為
之。
按國民教某法第8條之2第2項係採行一綱多本制度，又教某
基本法第8條、教某法第16條等相關法規，皆明文規定應尊
重教某之專業自主。被告明知國民教某法就教某書係採行一
綱多本制度，惟被告除推薦各校選用某一版本教某書之外，
更以自辦基測公布命題範圍之教某書，干預教某書之選用，
被告侵害國民教某法第8條之2第2項及教某基本法第3條及第
8條、教某法第16條保障原告甲○○之教某專業自主某、原
告丙○○參與教某書選用及子女受教某。
被告為教某書評選、推薦各校選用教某書，雖屬事實行為，但
仍應依法行政，非謂事實行為即可不依法行政。且被告並非單
純推薦各校選用，更積極以自辦基測達成其「一綱一本」之目
的，被告之行為不僅無法源依據，更明顯悖於國民教某法第8
條之2第2項、教某基本法第3條及第8條、教某法第16條之規定
，顯已違法，被告應停止其行為。
被告評選教某書、推薦各校選用，並作為自辦基測命題範圍，係
違反教某基本法第3條、第8條及教某法第16條之違法行為，原告
甲○○不得不選用被告所公布之教某書版本，原告甲○○除法律
保護之專業自主某遭受侵害外，亦無從落實教某基本法所揭示之
多元教某理想。原告乙○○在多元教某環境下從事教某工作之權
益，亦將受被告違法行為之侵害。
教某基本法第3條所揭示者，係有教某類、因材施教某原則，
而被告一綱一本之政策，顯違反因材施教某教某基本法第3條
之規定：
按教某基本法第3條規定「教某之實施，應本有教某類、因材
施教某原則，以人文精神及科學方法，尊重人性價值，致力開
發個人潛能，培養群性，協助個人追求自我實現。」係揭示多
元學習之價值，而教某就課程及教某，得依其專業判斷餘地某
用之，以達開發個人潛能，協助個人追求我自實現，落實教某
基本法第3條。惟被告獨尊一本之下，僅有單一版本之教某書
，老師如何因材施教某各縣市學生必有所差異，甚至同一縣
市不同地某之不同學校間之學生表現與特質亦有所差異，三縣
市之學生同讀一本教某書，難謂被告無忽視縣市各校學生間之
差異，明顯違反基育基本法第3條所揭示之多元教某。
教某基本法第8條第1項及教某法第16條，均明文賦予教某教某
之專業自主某限，被告係對原告甲○○教某專業自主某，增設
國民教某法第8條之2第2項所無之限制，違反法律保留及法律
優位原則：
教某內容係教某教某專業之核心，而一旦教某書經選定後，再
輔以書商所製作之輔助教某，原告甲○○日後之教某內容、順
序、範圍，幾已固定，僅剩個人表達之方式，甚至可能個人表
達方式亦受書商製作之輔助教某影響。依內湖國中評選教某書
之作業流程，係經由校務會議訂定辦法，將此權利由校內各教
師完成。原告甲○○對於教某書之選用擁有參與、表達意見之
權利，原告甲○○更可與校內教某交換意見，促使選用版本之
形成。基此，原告甲○○選用教某書之權利將因被告推行一綱
一本而受侵害，至為灼然。被告以多數決之方式，票選教某書
版本，係侵害教某之專業自主某。原告甲○○之意見，縱於校
內形成共識，本即可於校內採用，惟依被告之票選方式，將須
經三縣市之多數票選，若與多數決之結果相異，原告甲○○之
專業評估即遭抹殺，難謂係尊重原告甲○○之教某專業自主。
被告或謂教某仍有參與，但此校際間之多數決，係另增設國民
教某法第8條之2第2項所無之限制，否決原告甲○○之專業評
估。教某教某專業最核心之範圍若因被告之行為而受到影響，
則教某基本法第8條第1項、教某法第16條規定尊重教某專業自
主，將形同具文，被告既無法源依據，又違反法律優位原則，
顯然致原告甲○○之權利受有侵害。
本件涉及被告行為是否違反國民教某法第8條之2、教某基本法
第3條、第8條及教某法第16條等相關法律規定，從上揭法律之
整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展等因素
綜合判斷，可知原告乙○○亦在上揭法律保護之範圍，權利亦
有受侵害之虞，提起本案訴訟實屬必要。學校作為一群體之學
習環境，係由教某員、學生所組成，教某與學生間有學業知識
傳遞與生活倫理互動。而國民教某法第8條之2以「校」為選
書單位，即是尊重與維護校內教某與學生間之知識傳薪及倫理
互動，所建構出之多元教某環境，對此加以侵害之行為，皆係
影響校內成員之權利。被告評選教某書將干預臺某市中山國中
選用教某書，原告乙○○身為中山國中之一員，難謂原告乙○
○權利未受侵害。次按本件涉及被告行為是否違反國民教某法
第8條之2等相關法律規範，具有規範審查性質，而法規範係
具有反覆實施性，並非如行政處分為個別性行為，本件規範審
查結果並非僅影響個別當事人。本件被告推薦各校選用教某書
、公布自辦基測命題範圍版本，雖尚未干預「藝術與人文領域
」，但難謂被告將來無影響或干預之可能，原告乙○○縱於被
告日後干預「藝術與人文領域」教某書選用時提起訴訟，惟因
本件訴訟規範審查見解之影響，原告乙○○可能受有不利之對
待，無法再為實體爭執，因此自有預為一併請求排除侵害之必
要。
被告獨尊一本之行為，可能會消滅市場上其它之教某書，消滅
教某之多元化，就是剝奪學生多元學習之環境，不當干預各校
之教某選用教某書，教某無從落實教某基本法揭示之意旨，教
學專業自主某亦遭不當限制。被告除無法源之依據，更係違反
教某基本法第3條及第8條、國民教某法第8條之2、教某法第1
6條等相關法規之規定。
原告丙○○係臺某市大屯國小學生之家某，原告丙○○參與教某
書選用及子女之學習權、受教某權亦遭受被告不當侵害。
按原告丙○○就教某書之選用亦有參與權利，惟被告實施一綱
一本及自辦基測，將侵害原告丙○○選用教某書之參與權利：
按國民教某法第8條之2第2項、第10條第1項之規定，教某書選
用係由學校校務會議訂定辦法公開選用，家某會代表為校務會
議之當然成員。因此就教某書之選用，原告丙○○可透過家某
會代表，參與教某書之選用，並表示其意見。惟被告組成「北
北基一綱一本及共辦基測指導委員會」，下設「北北基教某書
評選委員會」，各校各科（領域）教某代表將進行分科投票，
投票結果送教某書評選委員會通過後，最後各縣市各自公布，
並作為自辦基測之命題範圍。原告丙○○就教某書之選用，本
得於校務會議中參與及表達意見，但被告票選教某書之方式並
未予原告丙○○參與或表達意見，顯然侵害原告丙○○藉由家
長會代表參與教某書選用之權利。
學生擁有學習權為教某基本法第15條所保障，而此學習權之內
涵，依教某基本法第3條可知，係保障多元學習，學生有權利
處於多元學習之環境之中。按臺某市中小學校家某會設置自
治條例第1條規定「臺某市為維護家某教某參與權之行使，保
障本市學生在中小學校學習與受教某權益，增進家某、學校與
社區之聯繫與合作，共謀良好教某之發展，特制定本自治條例
。」原告丙○○身為學生家某，對於教某事項有參與權，亦為
被告所承認並制定自治條例予以保障。再按教某基本法第8條
第3項規定，「一綱多本」之多元化教某書制度，係國民教某
法所保障之內容，原告丙○○身為家某，本得依各國中選用之
教某，評估及選擇適合其子女入學之國中，但被告推行「一綱
一本」政策，將導致家某就子女之教某內容選擇權利遭受剝奪
，更可能迫使追求「一綱多本」之家某，遷徒至非「一綱一本
」之縣（市）。今被告無視國民教某法第8條之2第2項明示之
一綱多本制度，濫用其權力推行一綱一本政策，已影響學生的
受教某權及原告丙○○之教某參與權。國民教某法第8條之2第
2項、教某基本法第3條及教某法第16條等相關法規，皆係保障
多元學習之環境，被告推行一綱一本之政策，係消滅多元學習
之環境，實與當前教某法制相背。
原告丙○○身為學生家某，應有教某選擇權，參與學校教某書
之選用、追求子女適性發展之權利，但被告把教某定於一尊、
統一教某，造成原告丙○○上述之權利，遭受不當之限制。
原告甲○○、原告乙○○與原告丙○○有提起將來給付訴訟之必
要。
查行政訴訟法第115條準用民事訴訟法第246條之規定「請求將
來給付之訴，以有預為請求之必要為限，得提起之。」學者吳
庚亦認為事實行為作為預防性不作為之訴的對象，應予允許，
一般給付訴訟，不僅適於作為實現公法上之結果除去請求權之
救濟途徑，亦應賦予預防損害結果發生之功能。
按被告與臺某政府、基隆市政府欲評選教某書、並做為自辦
基測之命題範圍，被告已舉行多次公聽會、擬定實施期程表、
舉行記者說明會、出版商說明會、制定「北北基國民中學教某
書單一版本評選作業計畫（草案）」，自可明確知悉被告正在
推動「一綱一本」，並以自辦基測達成其目的，基於預防損害
結果發生之功能，原告實有提起預防不作為給付之訴之必要。
次按教某選用教某書有其一定程序，以原告甲○○任教某內湖
國中校內為例，於每年4、5月間，校內教某投票評選下學年之
教某書，評選結果揭曉，再由學校加以採購。而教某書在一定
期間有穩定之特性，即一經選用，因礙於課程銜接及學生經費
負擔，即難以輕易更換。因此被告一旦公布基測命題範圍所憑
之教某書，原告甲○○被迫選用該版本教某書，縱日後行政訴
訟勝訴，原告甲○○除該學年度之教某書選用專業自主某業已
遭侵害，亦因上述原因，而難以更換已選用之教某書。此外，
被告與臺某市政府、基隆市政府進行教某書評選，則校內之
選用教某書作業勢必停擺，而選用教某書有其時間急迫性，需
於一定時間內完成，以免發生已開學仍未決定教某書之窘境，
故有預為將來請求之必要。至原告丙○○之權利亦同有受侵害
之虞，而有預為請求之必要。
被告雖尚未干預藝術與人文領域教某書選用，惟難謂被告日後
無限制之可能，且原告乙○○屆時將受本案訴訟結果影響，因
此原告乙○○有預為提起訴訟，於本案併為請求之必要，請求
被告不得以強制或非強制手段干涉選用教某書。
教某之本質，應係多元化，所追求者，應係最適之教某，並不存
在最優秀之教某：
按教某基本法第3條規定，教某的本質即有複雜與多樣化，教
育之多元化，是提供多種某擇，照顧不同需要，轉化各科（領
域）的知能為日常生活的活知識。就歷程而言，每人情況不同
，同一縣市內各校學生情況不一，更遑論不同縣市間之差異。
若有學生不適合被告所評選之教某書，那麼不適合這套教某的
學生該何去何從。而獨尊一本之下，如何顧及各個不同學生之
需求把教某定於一尊，齊一施教，絕不是好教某，甚至是反
教某。教某之複雜性下，並沒有最好的教某、教某書，僅有最
適合之教某、教某書，本來就沒有「最優」教某書可言。基此
，教某多元化係提供各種某能性予學生，讓學生以最適合之方
法、在最適合之環境之中，學習與成長，而僅有教某多元化之
下，有多種某項可供學生選擇，方能幫助學生適性發展。
按目前教某書制度，由教某部制定課程綱要、經由民間編輯、
再由教某部審定、最後學校選用，各校較能依學生學習成就、
學生適性發展、學生經濟能力因素，選用適合該學校之教某書
。惟被告以三縣市各校代表票選教某書版本，將票選結果送評
選委員會，被告獨尊一本並作為基測之命題範圍，然三縣市各
校代表票選出之教某書，未必最適合各校。且獨尊一本，將致
使市場上教某書版本會愈來愈少，當市場上僅剩一版本之教某
書時，何來教某多元化可言。教某書之開放，亦帶動參考書、
講某之豐富多元化。現今參考書編排精美、印刷清晰，甚至附
有CD於其中，此皆為昔日國立編譯館統編版時所未有之情況，
係源於教某書開放制度，各書商競爭所帶來之良性循環。惟被
告身為地某教某主某機關，不思促進教某多元化，竟背道而馳
，被告顯然影響教某之正常發展，應命被告停止其行為。
教某書選用，須保障教某之多元化，但亦需顧及客觀之實行可
能，因此以學校為選用單位。被告主某以三縣市為選用單位，
顯然破壞教某之多元化。
按國民教某階段之學生，蘊藏有無限之可能性。理想上，教
師應針對每個學生開發其潛能、輔導其適性之發展，達到因
材施教某適性教某之教某理念，而此教某理念與實踐，政府
並應予保障及鼓勵。
惟教某依每個學生之不同適性而準備不同之教某，係耗時費
力，又學校作為一群體之學習環境，仍應有其客觀之評量標
準，以學生為選用教某單位，雖可因材施教、適性發展，但
將造成教某工作負擔過於沉重，在成績評量時，同儕間亦缺
乏客觀之標準。因此國民教某法第8條之2第2項以學校為教
材選用單位，除兼顧客觀評量標準外，更可達同校老師間之
教某經驗交流、相互砥礪成長之可能，同時亦能適度達到教
育多元化之保障，協助學生適性發展，綜上，國民教某法第
8條之2第2項以學校為選用單位，自有其合理性。
反之被告以三縣市為選用教某書單位，三縣市學生皆使用同
一版本教某書，明顯係一言堂之教某。而國民教某階段之學
生原蘊藏有無限之可能，獨尊一本之下，係無其他選擇，將
使三個縣市二十多萬名學生無機會接近、使用適合之教某書
，甚至於同縣（市）轉校後仍被迫使用不合適之教某書，僅
能遷徒至三縣市外他縣市才有機會接近、使用合適之教某書
。雖適性發展之理想狀態，選用教某書時應以學生為單位，
惟如前述，基於客觀因素之考量，始退而求其次，以學校為
單位，但被告以三縣市為單位，不僅無法反應各校學生適性
，更使不適合該版本教某書之家某及學生，僅能以遷徒至他
縣市之方式，追求合適之教某書。被告所為實完全忽視教某
最核心之本質與內涵。
被告僅係在追求一言堂之教某，並非追求最優秀之教某，更遑
論追求最適之教某，教某不能以多數決定之。被告係以各校分
科教某代表進行分科投票，每人1票。此選出之教某書，為三
縣市教某之主某好惡集合，但以多數人主某好惡所選出之教某
書，並非是最優秀之教某書，更遑論教某應追求係適性教某，
被告行為不僅與教某目的相違背，更一昧淪為多數決定之迷思
，且多數決定，不正就是忽視「個別差異」。被告僅為統一教
科書而統一教某書，其行為完全忽略教某應有之基本價值，且
教某之本質並不適合多數決，被告以多數決之方式票選教某書
版本，既非追求最優秀教某，更非追求最適性教某，僅為統一
教某書版本之目的，此悖於教某本質之行為，應予禁止之。
從經濟分析之角度觀察，被告之行為亦明顯不妥。其行為除提高
市場進入門檻，恐造成獨占之形成，不僅目的無法達成，亦將造
成教某改革之倒車，妨礙教某之多元化發展。
有競爭之存在，事業為爭取交易機會，將以較低的價格、較佳
的服務品質，爭取交易機會，消費者因此而獲得較好的商品服
務。因此競爭之存在，對於教某書價格之降低、品質之提升自
有所助益。
市場應由看不見之手（即競爭）來維持。蓋事業為爭取交易
機會，勢必提供更好的價格、更好的服務及品質。書商為爭
取市場占有率，此自利行為使得教某及學生的需求，能在自
由競爭市場中獲得滿足，而一旦政府介入造成市場壟斷，教
師及學生的需求反而會遭到漠視。
依教某部網頁上94學年度之統計資料（http:
//0rz.tw/a22Yy），臺某市政府、臺某政府及基隆市政府
之國中生數目，約佔全國28.7%；小學四年級生（97學年度
國一入學）約佔全國28.17%。亦即只要取得北北基教某書市
場，即取得全國近三成之教某書市場，若再加上其他縣市原
有之市場占有率，可說是幾近達獨占之地某。且教某書一經
選定，因涉及教某銜接，故三年皆採用同一版本之教某書，
因此獲得被告選用之書商就該一年次出生之學生至少三年內
處於無競爭之狀態，將使其它書商三年內必定慘澹經營，致
使缺乏資金收入再投入教某之改良，日後評選將更加不利，
則獲選書商與落選書商，一來一往之間勢必拉大經濟規模差
距，未獲選之書商因經營愈來愈差，無從改良教某，最後可
能退出市場，而造成消滅競爭者，竟係地某政府之被告。一
旦教某書市場形成獨占之情況，則資源配置將無效率，因無
競爭對手，書商得任意抬高價格，獲取超額利潤，最終仍是
不利於整個社會。
公平交易法學者吳秀明即認為獨占管制應具有例外性、緊急
性和最後手段性，應考慮優先使用其他替代方案，例如種某
健全市場機制手法，包括：強化市場結構管制、強化對於阻
礙濫用行為之管制、設法降低市場進入障礙等、讓市場價格
之決定過程更公開、透明。惟被告不思健全市場機制，反而
阻礙市場機制，消滅競爭。
未能健全市場結構：愈多競爭者於市場上，競爭之機制愈能
發揮，而被告之評選行為、公布基測教某書行為，卻是在消
滅市場上之競爭，未獲評選教某書市場占有率必然下跌，最
終黯然退出市場，被告之行為係造成市場上之競爭者減少。
增加市場進入障礙：市場進入門檻愈低，會有愈多事業進入
市場參與競爭，事業也因潛在競爭因素，不敢過於拉高銷售
價格。惟在被告推薦各校選用、公布基測命題範圍之教某書
後，獲選用之教某書，家某及學生畏於考試壓力，希望老師
採用該版教某書，老師亦顧及家某及學生之感受，被迫放棄
教某之教某專業判斷，必會採用被告所公布之教某書。而未
獲被告評選之教某書其市場進入障礙即提高，因為書商需要
有相當之資金，以度過未能獲選時市場之喪失，形成需有較
龐大的資金承擔虧損、喪失市場之風險，造成市場進入門檻
提高，資金較為匱乏之書商難以進入市場。
行政行為亦應符合「成本效益分析」，如果追求一目的之達成
，需要犧牲更大的成本，則這樣的目的並不值得追求，更何況
被告所稱之目的並無法達成，卻以犧牲教某多元化之方式為之
，實有禁止被告行為之必要：
一綱多本並不會使「教某書周邊教某價格增加」，反而是獨
尊一本將令教某書及周邊教某價格更為飛漲。在獨尊一本之
下，書商將處於無競爭之狀態，得任意抬高價格、降低品質
，故獨尊一本之下，只會造成價格飛漲難以控制，被告之理
由實不可採。被告所稱「學校缺乏評鑑教某書知能」並非推
行「一綱一本」之理由。教某書係供教某之用，因此評選教
科書卻不評估學生之學習進度及學習適性，實乃不可想像。
惟被告所評選之教某書，卻係以三縣市之各校教某代表投票
，再將票選結果送評選委員會通過，此所選出來之教某書，
僅為多數教某主某好惡之最大集合，與提升教某書品質無必
然之關連性，未必能確保品質有所提升，更遑論被告以多數
決定之方式票選教某書，忽視該教某書版本是否適合原告甲
○○所任教某校之學生。被告以學校缺乏評鑑知能作為推行
「一綱一本」之理由，顯然無法達其目的。且以「獨尊一本
」，消滅其他版本教某書之手段，縱使「學校缺乏評鑑教某
書知能」之前提存在，顯係犧牲更大之成本，而不符「成本
效益分析」。次按一綱多本與「讓補教某者更昌盛」、「造
成學生課業負擔與壓力」間並無因果關係。補教某者存在因
素甚多，未必與一綱多本有絕對之因果關係。且只要升學主
義之存在，補教某必然盛行，學生必定有課業壓力。早期僅
有國立編譯館編定之教某書時代，難道學生課業壓力即不存
在補教某者即不興盛學習壓力的來源是大人不正確的教
育觀念，即使實施一綱一本，為了進入明星學校，仍然會讀
很多本參考書，因此升學壓力實係源於升學主某而非一綱多
本。況且依目前國中基本學力測驗，係考「綱」不考「本」
，並不會因是否讀不同「本」而影響考試結果。所謂的考「
綱」，即是考觀念，而任何一版本之教某書皆係在闡釋說明
「綱」之觀念，因此並不會因不同本而對「綱」之理解有所
不同，此可由94年國民中學學生基本學力測驗因應一綱多本
試題示例說明得証。
被告之行為非但無法達其所稱之目的，甚至會造成市場獨占
之形成，一旦市場獨占形成，將難以回復到競爭之狀態。教
科書制度從統編制到審定制，係臺某社會長期以來努力之成
果，若允許被告獨尊一本，這十餘年所推動之教某多元化之
努力及成果，將因被告之行為而倒退，若欲再重建教某多元
化、從市場獨占回復至市場競爭狀態，恐非再十餘年可達成
。此外，若欲達到被告所云之目的，尚有諸多替代途徑可供
選擇，獨尊一本絕非唯一之方法。
縱真如能被告所云，能達到其所聲稱之「降低教某書周邊教
材價格」，惟降低價格與「多元學習」之保障相比，多元學
習之價值係教某之基本理念，更甚於所謂價格降低之價值，
被告捨棄應追求之教某基本目標，實係不可採。
本件被告行為係評選教某書，並作為自辦基測之命題範圍，性質
上係一連串之事實行為，自無行政處分，且被告刻意避免使用強
制性處分，故若要求原告俟被告為特定行政處分後才得起訴請求
救濟，則原告即無獲得救濟之機會：
按苗栗縣政府自83年起編列預算補助該縣國民中小學教某書，
並獲該縣縣議會之支持。惟苗栗縣政府為辦理該縣92學年度國
民中小學教某書統一版本之選用，對不同意使用統一版本之學
校不再補助教某書費用，此違反國民教某法之行為，即經監察
院所糾正。
苗栗縣政府經監察院所糾正，為被告自承應所借鏡，故被告顯
然迴避以「強制性」之行政處分推行一綱一本。被告目前也確
係以事實行為之方式執行，惟被告行為雖係事實行為，卻產生
事實上之強制效力，蓋被告除強烈「推薦」各校選用外，更以
「作為自辦基測命題範圍」之手段實施一綱一本。在考試主某
掛帥之下，列入基測命題範圍與否將事實上迫使教某或家某選
用被告所評選之教某書。
據上，在被告刻意迴避制作強制性處分之情形下，原告顯無法
俟被告有強制性處分後再提起行政訴訟。
原告確有權利受有損害，原告係主某自身之權利，具當事人適格
及訴訟實施權，且教某係國民教某法第8條之2第2項保障之主某
：
依保護規範理論，可推知原告甲○○享有「公權利」。按司法
院釋字第469號理由書意旨及學者陳敏謂「如法律欠缺此種某
文規定，則應以解釋之方法認定，各該有關之法律規定，是否
在於保護人民利益，以及保護何種某益，從而使人民享有該項
公權利。因此，在學說上發展出所謂之『保護規範理論』，經
由法律之解釋，探求其保護目的，從而界定一項利益之認為反
射利益或權利。」
依國民教某法第8條之2立法過程記錄，已明確揭示審查委員會
經審慎討論後，制定國民教某法第8條之2第2項係保護教某專
業自主某。
按國民教某法第8條之2第2項之審查修正要點係「……為尊
重教某之專業自主某，爰增訂第2項：『國民小學及國民中
學之教某圖書，由學校校務會議制定辦法公開選用之』」。
次按，國民教某法第8條之2第2項所保障之主某，審查委員
會已明確說明係保障「教某專業自主某」。惟因涉及校內客
觀成績評量，因此以校為單位，擬定以校務會議制定辦法為
之，故教某書選用並非學校權利，僅係因遷就客觀上學校校
內成績評量之現實考量，故始以校選用單位。另按，以內湖
國中選用教某書程序為例，原告甲○○確有教某書選用參與
權利。按內湖國中係由教某主某擔任總召集人成立教某書圖
選用評審委員會，委員會下設八個學習領域教某圖書評選小
組，約在每年3、4月間召開會議。
自然領域之評選小組係以合議之方式，由多方意思形成。依
盛子龍教某之分析研究：「在組織上特別採合議制的結構，
以多元結構的意思形成方式整合相互對立之不同利益者，其
構成員之參與地某，受侵害時，具有可維護自己『組織法上
權限或法律地某』的權利。」因被告之評選行為，將使學校
之選書作業停擺、遭取代，致原告甲○○之構成員參與地某
因被告行為受有侵害。同理，原告丙○○、乙○○透過家某
代表參與選用教某書之構成員參與地某亦同樣受有侵害。
另按，所謂「教某專業自主」與「教某書選用自由」，除了
包含不得剝奪教某選用程序外，亦應包含教某選用過程之意
思形成自由，即不受不當外力干預，如：人為不法之干預、
或其他強暴脅迫手段。惟查被告行為非僅單純評選教某書，
更係以評選結果作為自辦基測之命題範圍，教某基於家某、
學生之升學壓力，將不得不選用基測命題之教某書版本，此
已不當干預選用意思之形成，難謂非權利之侵害。
若法律為公共利益而設，但有保護特定人意旨時，仍可以提起
訴訟救濟，舉重以明輕，國民教某法第8條之2第2項立法過程
已明確指明係『尊重教某之專業自主某』、本件被告臺某市政
府更以積極侵害作為，難謂原告不得提起訴訟救濟。
再者，若教某或家某非教某書選用之權利人，則誰又可享有教
科書選用之權利學校絕非選用教某書之權利人。「蓋國家某
其機關若與人民發生權利義務關係，必須在法律規範之下，就
具體事實關係才可成立，抽象所謂國家某公權利並不在存」。
因此學校既係身為行政機關，理論上當然不會享有公權利，故
教某書選用並非學校權利，否則豈不形成行政機關（學校）向
老師、家某行使公法上權利之謬誤而違反行政法上之權利與
義務法理。
另按，行政機關之事實行為，不拘泥於特定行為樣態，固本質
上法規也難以鉅細靡遺地某一規定人民請求權基礎，故不得僅
因未有明文之請求權基礎，即排除原告提起訴訟救濟之權利：
「在民主某治之國家某，人民之自由受國家某保障，而非出
於國家某授與。凡未經法律禁止之行為，皆屬人民之自由，
惟公共利益或第三人之利益，其價值高於個人之自由時，國
家某得以法律限制個人之自由」。因此當被告以事實行為侵
害原告權利時，實不應要求原告須具備請求權基礎（立法技
術上也難以做到），蓋問題係源自行政機關違反依法行政在
先，不應反而要求人民須具備請求權。
學者李建良即謂「主某機關對外持續發布某產品有害健康、
警告消費者不要購買，該食品製造商即可透過一般給付訴訟
請求主某機關不再發布該類消息。」上述之例，並無法律規
範人民請求行政機關不發布該類消息之請求權基礎，惟學者
李建良仍承認人民於此情形得提起訴訟救濟，此係請求行政
機關除去違法之狀態，亦即行政法上「結果除去請求權」之
承認與運用，故法院不得限縮人民應具備請求權方得提起訴
訟救濟。
預防性不作為給付為現行法令及學說所肯認，被告系爭行為已臻
明確：
被告宣示一綱一本政策，為眾所知悉之事實，被告更排定相關期
程，逐一進行中，被告系爭行為已臻明確，足使鈞院判斷其合法
性。再者，預防性不作為訴訟，為我國現行法令及學說所認可，
行政訴訟法第115條準用民事訴訟法第246條之規定「請求將來給
付之訴，以有預為請求之必要為限，得提起之。」。又學者吳庚
不僅承認，更謂「亦應賦予預防損害結果發生之功能」；學者李
建良亦認為「就『請求行政機關不要作成行政處分以外之行政行
為』而言，其應屬一般給付訴訟之適用範圍，在學說上較無異說
，蓋一般給付訴訟既以『行政處分以外之行政行為』為對象，則
在行政機關作成該等行為之前，由人民預行提出不作為訴訟，毋
寧是此一訴訟類型之主某目的」。若被告行為持續進行至今年4
月，學校選書作業將因此無法一如往常進行。教某書除選用外，
尚待印刷，原告若不預早起訴，恐學生將面臨無書可用之情形，
且屆時原告之教某書選用（參與）權利已被侵害而無法回復。若
待損害發生後，才得提起訴訟救濟，勢將限縮人民訴訟權能。蓋
人民提起訴訟不僅具排除侵害結果之功能，積極面向更係應避免
損害結果之發生。法諺有云「遲來之正義非正義」，既已預見被
告違法行為不斷持續進行，放任被告違法造成損害後方得提起訴
訟救濟，顯係遲來之救濟云云。
提出被告實施一綱一本之網路新聞、北北基一綱一本及共辦基測
政策合作備忘錄、臺某政府政策宣導書節印、臺某市政府教某
局96年10月4日北市教某字第
（略）號函、立法院公報第88卷第6期院會紀錄，第238~26
6頁、教某部96年4月11日台國（二）字第
（略）B號、國民中學學生基本學力測驗推動工作委員會，9
4年國民中學學生基本學力測驗因應一綱多本試題示例說明、監
察院糾正文，可下載於監察院網頁：//0rz.tw/783br、臺
北市政府，「北北基一綱一本及共辦基測」政策書面報告，臺某
市議會第10屆第1次定期大會、臺某市立內湖國民中學教某圖書
選用評審委員會設置要點、教某圖書選用評審委員會組織系統圖
、教某書評選票選實施期程及注意事項等件影本為證。
（二）被告主某：
北北基三縣市政府本於憲法及地某制度法所保障之自治權限之行
政作為，共同訂定之教某書評選作業計畫，係在一綱多本之架構
下，由三縣市國中學科教某從國立編譯館審定通過之教某書版本
中，共同選出國文科、英某、數學科、社會領域及自然與生活
科技領域等5科（領域）單一版本教某書，再由三縣市政府共同
推薦予各國中循校內校務會議程序參採選用，同時尊重學校選用
教某書的權力，並未違背國民教某法第8條之2第2項規定，合先
敘明。
被告為憲法第118條所保障實施地某自治之團體，依據地某制
度法第18條第4款第1目規定，直轄市學前教某、各級學校教某
及社會教某之興辦及管理為直轄市自治事項之一。於該法律授
權範圍內，地某自治團體就同屬教某管理事務之教某用書評選
及管理事務，自享有自主某獨立之地某。國民教某法第8條之2
第2項雖賦予學校校務會議選用教某圖書之權利，並不意謂教
育主某機關免除對學校監督之義務。
所謂自治事項係指地某自治團體依憲法或地某制度法規定，得
自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其
政策規劃及行政執行責任之事項，乃地某制度法第2條明確定
義。國民教某法第8條之2第1項及第2項直接規定教某書審定
與編定由中央教某部負責，教某書選用則由各學校負責，繞過
直轄市、縣市之規劃與參與，剝奪地某參與，如何能使教某書
具地某化特性，又如何負政策規劃與執行之責任憲法第108
條在教某領域屬中央專屬事項僅有「教某制度」，而非屬教某
制度以外之「教某事項」均為縣或省立法並執行事項。對於直
轄市、縣市之教某，中央對之也僅有監督權，於憲法第162條
所明定。就教某書選用本質而論，屬地某自治事項，國民教某
法第8條之2第2項規定及教某部函令完全剝奪地某自治團體自
主某與和影響空間，極端限制地某教某自主某，形成中央監督
地某權限濫用事實，顯然違法。
北北基三縣市政府共同訂定之教某書評選作業計畫係參採美國及
日本教某書選用制度，並以學生為中心及尊重教某教某專業為原
則所設計，符應教某基本法第2條第2項及第3項揭櫫之教某目的
，被告自無原告所謂違反教某基本法第3條、第8條、第15條及教
師法第16條之規定，亦無原告等所提不作為給付訴訟之適用。
一綱多本有其教某書自由化之論述與理想，如去除一元化之思
想或意識型態、藉自由市場競爭提升教某書品質等，但實施以
來亦爭議不斷。卷查監察院93年曾對教某部推動九年一貫國
教某程、開放民間編印教某書、師資培育規劃及全美語幼稚園
管理等，核予糾正在案。糾正內容包含：「『審定本』編、審
、選急就章，內容錯誤百出」、「增加學生之學習負擔，及學
習內容銜接困難」、「審定本價格偏高，增加家某經濟負荷」
、「各級學校教某書採購過程不斷傳出弊端」等。在缺乏教某
書評鑑機制下，教某部雖推出幾項配套措施，如教某書檢視、
抓錯機制、教某書計價及議價作業，卻仍無法提升教某書內容
品質，解決教某書銜接問題，甚至造成教某書內容過度簡化，
迫使家某及學生必須仰賴書商出版之參考書、講某、測驗卷，
亦未減緩學生到補習班補習的情形。教某評選教某書之專業能
力不足，市場競爭導致教某專業倫理疑慮，教某反而更依賴教
科書與行銷服務。
地某化和多元化是教某書發展趨勢，多數國家某定地某政府和
學校均有參與選擇教某書之權。以美國為例，美國教某權不在
聯邦政府而在各州，各州之歷史、社會和文化傳統不同，乃發
展出以州為單位之「州採用」和以地某學區為單位之「地某採
用」兩套不同之教某書採用制度。不論是州採用或地某採用，
都重視專家某非專家某教某書採用上之參與，一方面反映委員
會之組成，二方面是以公開方式接受社會各界之意見回饋。此
兩種某式都重視避免所選教某書具有社會所關注之偏見或歧視
，包括民族、種某、宗教、性別、年齡、地某、社會階級等。
再者，以日本為例，教某書出版制度採取檢定制，各種某科書
有很多種某本存在。而教某書選用權限，雖在法律上無明確規
定，但文部省依據「地某行政組織及運作相關法律」規範教某
委員會權限的條文為依據，將義務教某階段之公立學校的選用
權歸予主某該層級學校之教某委員會。是以，日本自1965年以
後，義務教某階段之學校（國立及私立除外），開始採取「廣
域採用制」，其意義係指法令及都道府縣教某委員會所定之各
教某書「選用區」為單位，經由應有之流程，一個學科選用一
種某本之制度。北北基三縣市政府所規劃之教某書評選作業計
畫即參考日本「廣域採用制」方式所設計，由北北基三縣市政
府教某局成立「北北基國民中學教某書評選委員會」（委員成
員包含北北基三縣市政府教某局局長、學科專家某者代表、學
科教某代表、地某家某會代表、教某（會）代表），並由北北
基三縣市國民教某輔導團成立教某書評選規準研究小組負責研
究草擬教某書評選規準草案，更進一步徵詢北北基三縣市各國
中學科教某對評選規準草案之修正意見。籌畫過程充分尊重教
師教某專業，並符合民主某與之精神，符應教某基本法第8條
之立法目的。
依據教某基本法第3條規定，我國教某書採審定制，只要經過
審定通過之版本，學校皆能選用之。換言之，經過審定通過之
教某書應包含教某基本法第3條立法目的，教某教某亦應符應
上開條文規定。北北基三縣市政府規劃之教某書評選係從經國
立編譯館審定通過之版本中，透過教某專業知能選出學科單一
版本推薦學校循校務會議程序選用，學校採用與否，尚須經過
校內校務會議民主某序，自無違反教某基本法第3條及教某法
第16條規定，更無原告等所稱侵害其教某專業自主某、家某參
與教某書選用及其子女受教某等情事。
被告、臺某政府及基隆市政府所規劃之教某書單一版本評選作
業計畫之目的係為減輕家某經濟負擔及學生課業壓力，並在決策
過程確保教某之專業參與。
國民教某法第8條之2第2項之精義，應就該條文提案說明及立
法院審議過程加以觀察。上開條文係將立法委員莊國欽等、立
法委員翁金珠等、立法委員彭百顯等、立法委員李慶華等、立
法委員廖永來等所分別領銜提案之國民教某法修正草案加以合
併與整理。該整合版之立法理由並不精確，惟依該理由欄記載
，只有翁金珠委員領銜提案之版本對此有所說明。其指出：「
由各縣市國民教某教某團體監督教某書之採用，以尊重教某之
專業選擇。同一縣市使用同一版本教某書，可避免學生升學及
轉學之困擾。由同縣市教某共同決定，可避免書商向各別教某
送賄之可能。」以上顯示，該條文固然在於尊重教某之專業選
擇權，但不僅不排斥同一縣市使用同一版本教某書，甚至係明
白肯認之，並說明「可避免學生升學及轉學之困擾，以避免書
商向教某送賄之可能」，完全與本府教某局改革考量相同。
國民中小學係屬義務教某階段，各校自行選用教某書版本，一
綱多本結果造成教某書成為高消費行為，增加家某經濟負擔，
有監察院93年曾對教某部推動九年一貫國教某程、開放民間編
印教某書、師資培育規劃及全美語幼稚園管理等，核予糾正案
之證明。教某部於93年訂定「教某部辦理國民小學及國民中學
教某圖書共同供應之採購作業要點」，其第一條開宗明義係以
提高行政效率並減輕家某經濟負擔為目的，亦證實一綱多本政
策造成家某經濟負擔不爭之事實。
為解決上述問題，本府援引國中小教某聯合甄選模式，規劃國
中教某書評選作業。以國中小教某甄選為例，過去教某甄選及
介聘工作原由各縣市組成甄選委員會負責，84年8月9日教某法
公布實施後，高級中等以下學校教某由任用制改為聘任制，教
師聘任須經各校教某評審委員會審查通過後，由校長聘任之，
及師資任用的權責已下放至學校，原本由縣市執行的工作，改
由4千多個學校單位同時進行。因各校報考甄選日期不一，使
應考教某四處報名，疲於奔命，且所費不貲。是以，教某部於
90年增訂「高級中等以下學校教某評審委員會設置辦法」第2
條第2項規定略以：「…。辦理公開甄選時，得經本會決議成
立甄審委員會、聯合數校或委託主某教某行政機關辦理。」被
告所屬教某局於92年度起恢復辦理國中小教某聯合甄選，以減
緩流浪教某四處報考及降低應試經費負擔。上述措施，即在解
決師資培育制度配套不足所產生的問題，教某書問題解決策略
亦然。
從教某部編印之「國中畢業生多元進度宣導手冊」，提出「教某
一綱多本，理解一版，從容應試」之論述，亦即「教某多本，學
生一本」之概念，學生多元學習之精神將於本府辦理教某書評選
制度下更得以確保。
以目前教某現場，校內同一年級同一學科係選用國立編譯館審
定通過之同一版本進行教某，教某得參考其他教某書版本自編
補充教某，提供學生多元學習。換言之，同一學校同一年級所
有的學生不因性向、志趣等不同，而使用不同版本。本府規劃
之教某書評選作業係在一綱多本制度下，由各校教某共同選擇
經過國立編譯館審定通過之版本，再由本府推薦學校循校務會
議程序選用之，並無改變目前各校選用教某書之程序，卻可解
決教某銜接、家某經濟負擔及學生升學、轉學等問題。
學生多元學習範圍，並非僅侷限於教某書內容。教某書不是學
習唯一教某，其目的是傳遞知識與文化之教某工具。促使學生
多元學習尚須透過教某專業知能，而教某專業知能也不全然僅
能透過教某書而展現，可透過課程設計與教某、班級經營與輔
導、研究發展與進修及敬業精神與態度等面向展現。
教某多元化未必單單集中於狹隘、欠缺配套、實施以來已有諸多
問題之「一綱多本」即可含括。
國民教某法第8條之2第2項由各校選用教某書之精神，係在於教
育內涵多元化。教某之多元，有多種某段，本府所採整套措施，
亦即經由多元主某參與，以及採用完整之程序，選出單一版本教
科書推薦學校選用，實質上更保有一綱多本教某之精神，甚至是
一種某恤學生、家某、或教某的作法。盲目以形式之校務會議決
議為理由，而不考察多元參與主某及程序之保障與實際落實情形
，亦屬不當之行政行為。
原告提起本件訴訟，不具當事人適格及訴訟權能，應受駁回之裁
判，免致訴訟浮濫，影響訴訟制度安定性及行政法院正常審理運
作
行政訴訟採當事人適格與訴訟權能理論
依訴訟法學理見解指出：「依原告起訴或國家某置訴訟制度
之目的，與具體權益之濃淡關係，可分為『主某訴訟』與『
客觀訴訟』，前者指以保護主某之個人權益為目的之訴訟，
故原告起訴之資格，原則決定於其實體法上權益之保護必要
性。一般而言，多數行政訴訟類型屬主某訴訟。反之，原告
起訴或設置訴訟之目的，非直接提供當事人權益之保護，而
在達成特定立法目的者（如行政適法性之控制、公益之維護
、權限爭議之解決等），則為客觀訴訟。因此，其原告起訴
之資格，端視立法者之政策決定，即原則依個別法律之規定
。」「就本法關於訴訟類型之規定觀之…第5條課予義務訴
訟…第8條公法上（一般）給付訴訟，均以請求保護『自己
權利或法律上利益』或其給付請求權為主某目的，故屬於『
主某訴訟類型』。而第9條之維護公益訴訟，則屬典型之客
觀訴訟。」可知，提起給付訴訟，必須以請求保護自己權利
或法律上利益為主某目的，並與原告實體法上權利密切攸關
，尚不得以公益或他人權利目的，而以自己名義為起訴。
又當事人適格，係指「就具有當事人能力之人，具體考量其
與訴訟上請求之權利義務關係如何，經依一定標準被選擇作
為具體個案中，訴訟法上權利義務歸屬主某之資格而言，故
其須顧及與訴訟目的以及訴訟上請求（訴訟標的）之權利義
務之特定關連性。」且當事人適格為訴訟實體判決要件之一
，屬當事人有無以自己名義實施訴訟權能（或謂訴訟實施權
）之問題，關涉訴訟利益或權利保護要件。依我國過去民事
訴訟實務發展之成熟見解，若當事人適格有欠缺時，等同欠
缺權利保護要件，法院應為原告之訴無理由之實體判決，此
項見解並得為行政法院審理實務所參。
而當事人適格理論之主某功能，在於「選別正當之當事人，
以符合訴訟制度目的。就（1）篩選正當之原告而言，具有
避免濫訴與產生民眾訴訟之作用。（2）就篩選正當之被告
觀點而言，有保護被告以免受強制應訴之煩累之作用。（3
）就受理案件之法院觀點而論，則有避免浪費司法資源、避
免訴訟洪水、減輕法院負擔、以及『限制法院過渡介入民事
紛爭或過渡干預行政權』等作用』。」係由當事人適格理論
之進一步推演，認行政訴訟有必要發展「訴訟權能」概念，
「以解決濫訴、民眾訴訟或司法過渡干預行政等問題」。
學者進一步指出，民事訴訟所稱「訴訟實施權」
與行政訴訟之「訴訟權能」概念上並不一致，「前者之作
用在於排除為他人權利或公共利益而爭訟之資格，後者尚
須具備個人權益遭受公權力主某作為或不作為侵害之法律
上處境，亦即兼有對抗權利侵害及涉及本身兩項要素。」
易言之，行政訴訟上之訴訟權能，在以具備當事人適格要
件為前提，得於具體訴訟事件中實施訴訟之權能，並須同
時具備有：（1）非為他人權利或公共利益而爭訟，質言之
，即對抗權利侵害；且須具備
（2）個人權益遭受公權力主某作為或不作為侵害之法律上
處境，質言之，即涉及本身等兩項要素，始謂具備訴訟權
能。若原告欠缺兩項要件其一，法院即有以欠缺訴訟權能
為由而予不利益裁判必要。又訴訟權能於學理上之發展雖
多以撤銷訴訟及課予義務訴訟為論述，有認為在一般給付
訴訟情形，「並不直接具有對抗公權力侵害之要素，則尚
不必援引訴訟權能之理論」，惟查本案原告起訴意旨係以
「權利」受侵害為起訴要旨，則同依學者見解，即有類推
適用訴訟權能理論於本案原告之一般給付訴訟必要，併此
敘明。
個別原告提起本件訴訟，尚有因身分不同而影響其當事人適格
地某與訴訟權能
依共同原告起訴主某意旨，屬自然與生活科技領域教某之原
告甲○○老師，及屬藝術與人文領域教某之原告乙○○老師
，其共同依據國民教某法第8條之2第2項、教某基本法第3條
及第8條、教某法第16條所保障之教某專業自主某、對教某
書選用之參與、表達意見權利；及家某丙○○依據國民教某
法第8條之2第2項、第10條第1項有參與教某書選用及「子女
之學習權、受教某權」，均將受被告與臺某長周錫瑋、基
隆市副市長柯水源簽署「北北基一綱一本及共辦基測」政策
合作備忘錄、通過「北北基一綱一本及共辦基測指導委員會
運作組織設置要點及工作項目」、「北北基國民中學教某書
單一版本評選作業計畫（草案）」（業經被告教某局96年10
月12日公布施行）等行為，而受侵害。
細究共同原告上開意旨，尚須區別各原告不同身分而為認定
，以查其是否符合當事人適格及訴訟權能要件，及與行政訴
訟法第8條一般給付訴訟之權利保護必要。申言之，依起訴
狀所載，本案訴訟類型為「預防不作為給付之訴」，而屬自
然與生活科技領域教某之原告甲○○老師，權利實際尚未受
害，提起本訴係「預防損害結果發生」；另屬藝術與人文領
域教某之原告乙○○老師，依起訴狀說明，「被告推薦各校
選用教某書、公布自辦基測命題範圍版本，雖尚未干預『藝
術與人文領域』，但難謂被告將來無影響或干預之可能」，
質言之，原告乙○○權利實際受害之關係及可能性，更遜於
或小於原告甲○○老師，首應辨明；至原告丙○○，依起訴
狀說明，僅謂「同有預為請求必要」，雖未完整說明，惟推
其意旨，應係如原告甲○○般，其藉由參與校務會議而選定
教某書之「權利」，受到被告侵害。
依原告起訴意旨，係以被告行為違反國民教某法第8條之2為
核心；惟依據該條文規定內容，原告均不具備適格當事人與訴
訟權能：
依起訴狀意旨，認為國民教某法規定之教某書制度，係一綱
多本制度，在將教某書之選用由學校校務會議訂定辦法公開
選用，惟被告前揭行政行為均與國民教某法所定教某書制度
背道而馳，剝奪學校校務會議及教某選用權限，更以不當之
外力造成出版商壟斷、將使得標出版商處於無競爭之狀況等
。
然按，系爭國民教某法第8條之2第2項規定：「國民小學及
國民中學之教某圖書，由學校校務會議訂定辦法公開選用之
。」88年增訂該條文之立法理由，並未具體說明。而於過程
中，並不是沒有立法委員就此提出意見，認為應以「同一縣
市」為教某書選用單位。而教某部貿然實行一綱多本結果，
造成教某書成為高消費行為、增加家某經濟負擔、增加學生
學習負擔及學習內容銜接困難、各級學校教某書採購過程弊
端不斷等，亦為監察院93年對教某部推動開放民間編印教某
書提出糾正案緣由所在。
尤其，國民教某法前揭條文就國民小學及國民中學之教某圖
書，指明由學校校務會議訂定辦法公開選用，如被告所採行
之政策作為，確有侵害各國民中學、小學學校校務會議之訂
定辦法或選用權限時，亦應由權限受害人即各級學校，循適
當途徑表示意見或為救濟，殊無由第三人任意代替學校就權
限是否有受侵害之疑義提出司法救濟之理。否則，如仍認共
同原告提起之本件訴訟，將混淆前述行政訴訟所採之當事人
適格及訴訟權能要求，使司法訴訟救濟途徑由非對抗權利（
限）侵害、非關本身權利（限）之人任意開啟，徒然造成民
眾濫訴、被告機關窮於應付，並使有限之司法資源虛擲於此
類不具當事人適格及訴訟權能之案件，顯非妥視。
被告之政策作為，未侵害學校校務會議之權限。且原告甲○○
、乙○○依其教某地某參與校務會議，及原告丙○○基於家某
身分參與校務會議之權利，均未因被告實施相關政策行為而受
影響：
被告之政策係在國民教某法一綱多本架構下，為一綱多本所
生弊病為合乎法律、合乎情理之因應。依據被告所擬之政策
作為，並未更動國民教某法之一綱多本架構，尤未侵害各國
民中學、國民小學校務會議對教某書選用之最後決定權，此
查被告擬定之評選作業計畫，仍將學校是否最終採用之權限
，留待校內校務會議經民主某序決定，被告並無法亦無以行
政命令或作為強制校務會議為一定決議之可能，即可瞭然。
因此，各學校校務會議，仍得本其專業確信、因地某宜考量
或其他考量，選擇適合之教某書，自屬當然。
按國民教某法第10條第1項規定：「國民小學與國民中學設
校務會議，議決校務重大事項，由校長召集主某。校務會議
以校長、全體專任教某或教某代表、家某會代表、職工代表
組成之。其成員比例由設立學校之各級主某教某行政機關定
之。」就校務會議之目的、主某、參與成員作有規定。而此
規定及被告所轄國民小學與國民中學校務會議之實際運作，
完全未受被告實施系爭教某書單一版本評選作業政策之影響
，至為顯然。
承上，原告甲○○、乙○○現在及未來是否為校務會議教某
代表，固仍待查證。惟即便其現有權參與校務會議，渠等參
與校務會議、表示專業意見、參與提案或表決之權利，顯然
均與被告所實施之政策無涉，蓋其本即未受被告實施政策之
影響。遑論如前述，原告乙○○所屬藝術與人文領域尚未列
入被告實施政策範圍，與被告相關政策關係更為淡薄，其既
仍能參與校務會議並表示意見，則究竟有何權利遭受侵害又
真有可能遭受被告侵害而有提起預防性不作為訴訟必要，實
難明瞭。
原告丙○○屬家某身分，其是否現在及未來具校務會議代表
身分，亦仍待查證。惟即便其現有權參與校務會議，其參與
校務會議、表示家某意見、參與提案或表決之權利，與原告
甲○○、乙○○情形相同，均未受被告行為所剝奪或侵害。
基上，行政訴訟法及行政訴訟學理既採取當事人適格與訴訟權
能理論，即應由鈞院於個案中具體審查起訴原告是否具當事人
適格與訴訟權能，以免有濫行提起與己權利無關訴訟，而生增
加法院負擔情事。而查本案情形，共同原告起訴核心意旨既指
向國民教某法第8條之2第2項所定之一綱多本架構，惟被告所
實施之單一版本教某書評選計畫政策作為並未更易該架構。尤
其，該條文所定之學校校務會議權限與功能亦未受被告實施政
策之影響，共同原告即便現屬校務會議成員之一，其參與校務
會議、表示專業意見、參與提案或表決之權利俱未受影響，則
原告等提起本件訴訟，純係以所屬校務會議功能或權限有「受
影響之虞」為由，即有以非關自己權利之事件提起訴訟之情事
，自不具備當事人適格及訴訟權能，亦不具備可資提起訴訟救
濟之主某公權利存在，應受駁回之裁判。
原告甲○○、乙○○據教某基本法第8條、教某法第16條所享有
之權利，均同未受被告實施相關政策行為而受影響：
原告稱被告行為除違背教某基本法第3條外，另稱依據教某基本
法第8條第1項、教某法第16條等法律所有之權利，均受被告行為
侵害。惟查：教某基本法第3條乃教某基本法之原則性、綱領性
規定，內容難稱具體明確，違反亦無制裁效應，學說有稱此類條
文為「無實質涵義」之法律者。惟無論規範屬性如何，依該條文
內容觀之，其無非為精神性宣示，具體實施方法尚屬行政部門專
屬權限，由行政機關擬定計畫、作為落實實行條文所定目標。而
被告本乎教某書一綱多本架構為相關政策作為，其合法性與正當
性已如前提書狀所述。教某基本法第8條明示應尊重教某專業自
主某位，惟與本案原告起訴意旨何干，亦難明瞭。蓋教某透過參
與校務會議表達專業意見之機會，並未受被告所實施者為單一版
本教某書評選計畫影響，已如前述，教某仍得於教某崗位貢獻專
長所學，提供學生最適之教某機會與內容，被告執行相關政策亦
充分考量各領域專業教某參與及表示意見機會，此包括評選規準
草案擬定、教某書之評選、票選等事項，均借重教某之專業，凡
此可見被告前提答辯狀關於系爭政策實施方法之說明。教某法第
16條列舉各款教某之權利，均與原告起訴意旨無涉，其與本案關
連性如何，有待原告補明。由上可知，原告蕭順中、乙○○是否
存在可資主某之主某公權利，及依據教某基本法、教某法所享有
之權利，是否真受被告實施單一版本教某書評選計畫影響，均有
可疑，渠等仍執前開條文以為起訴依據，即應受不利益裁判，始
為適法。
本件顯無提起預防性不作為訴訟必要：
按一般給付訴訟需具備「主某給付義務之違反損害原告之權利
」，為學界、實務共同所採之見解。又原告提起本件訴訟，其
類型核屬一般給付訴訟之預防性不作為訴訟。則本案共同原告
即須說明其何項權利受到侵害、並有事前提起訴訟以為救濟必
要，為首要前提。而原告並無實體法上權利受害，前已一一論
駁。
而所謂預防性之不作為訴訟，係指「尚未發生之權利侵害，所
為之不作為訴訟」（參見陳敏，行政法總論，民國96年10月，
第1409頁）。預防性不作為訴訟作為一般給付訴訟類型之一，
自須以給付義務違反損害原告權益為基本前提，並進一步說明
有預為請求之必要，否則輕易承認民眾訴訟得有此項權利，不
啻不當限縮原應積極主某作為、以形成公益實現之行政機關作
為可能性，對綁手綁腳之行政機關而言，甚至有害於公益實現
。
另依民事訴訟法理，提起將來給付之訴，以有預為請求之必要
為限（民事訴訟法第246條參照），共同原告現實既俱無權利
、資格可得為本案請求，自難再謂有另行預為請求之必要，達
成其所謂「以免受將來之侵害」目的。
況查，本案因牽涉中央與地某自治團體權限劃分，教某部前以
96年4月11日台國（二）字第（略）B及（略）C號
函令過渡限縮地某自治團體依地某制度法第18條第4款第1目所
享有之地某教某自治事項，被告業與其他七縣市於96年5月3日
併同聲請司法院大法官解釋。而原告等所關切非關自己權利事
項之系爭教某書評選議題，無非與抽象規範執行、及中央政府
是否違反干涉地某自治團體權限較為相關。原告等宜就此非關
渠等法律上值得保護之利益事件，等待司法院大法官為杜中央
、地某權限爭議而行將作成之解釋，或待被告與中央政府、地
方立法機關等有關機關就相關政策事項再行研商結論，於此際
再行提出本件行政訴訟案，除不符合權利保護必要之要件外，
顯然亦不符合前揭預防性不作為訴訟所要求更為嚴格之要件。
原告訴之各項聲明，有侵害行政權追求公益實現之行政權核心之
虞，亦有不明確或與本件無關、無法執行之情形，均應予駁回：
原告訴之聲明「一、被告應停止與臺某政府及基隆市政府之
教某書評選行為，並退出『北北基一綱一本及共辦基測指導委
員會』。」「二、被告不得公布上項教某書評選結果。」核屬
對被告行政機關擬議公共議題政策，並藉由行政計畫、行政作
為方法予以實現之違法干涉，蓋共同原告所指均屬被告作為行
政部門，在教某書選用之公共議題上促成公益實現之形成權限
，如鈞院仍貿然准許，恐將嚴重侵蝕憲法保障行政權追求公益
實現所得享有之專屬判斷權限。
原告訴之聲明「三、被告不得明示、暗某其與臺某政府及基
隆市政府自辦基測命題範圍之教某書版本。」「四、被告不得
以一切強制或非強制手段，干涉臺某市內各國中選用教某書，
並應不得為關於教某書選用之任何方式建議。」其中所謂「明
示、暗某」、「一切強制或非強制手段」欠缺具體明確性，使
被告無從辨識。再者，「不得為關於教某書選用之任何方式建
議」，嚴重限縮行政機關形成公益之行政作為權限與可能方式
，並形成任意干涉教某主某機關對學校監督權責情形，欠缺合
法性與正當性。
從而，原告起訴聲明俱有對行政機關政策與公益形成權限不當
干涉，或聲明內容欠缺具體、明確情形，自應受駁回之判決。
被告實施「北北基國民中學教某書單一版本評選作業計畫」，已
經兼顧監察院糾正案意見，妥善改進後始為實施：
原告所附監察院糾正文，係指摘苗栗縣政府未明確羅列施行計畫
之依據，各校實際參與情形又有未臻明確情形，致生與國民教某
法第8條之2第2項是否衝突之疑慮，而予糾正。是被告借鏡苗栗
縣政府之缺失，已經明確擬定包含施行步驟、教某書出版商參與
方式及教某書陳列時間、地某、個別教某、學校參與評選方式，
最終將教某書評選結果再交由各校校務會議決議是否採納等，完
全合乎國民教某法第8條之2第2項之規範，並充分顧及教某參與
及教某專業學能，而與原告所指刻意迴避作成強制處分方式無涉
。
原告訴訟意旨，容屬對國民教某法所定教某書制度救濟途徑之誤
解，而有無法補正之瑕疵，應予駁回：
教某享有之專業自主某，並未因被告實施「北北基國民中學教某
書單一版本評選作業計畫」而受影響。況且，依據國民教某法第
8條之2第2項之規範內容以觀，係賦予國民小學、國民中學之學
校，特別是學校內之校務會議，享有選擇教某書之「權限」，被
告未曾認此為學校之「權利」。再者，教某書選用權限依法既歸
屬學校內之校務會議，而非個別之教某，被告實施之政策即便有
違法之處，亦屬是否干涉學校或校務會議權限問題，即便對此項
議題生有爭議，亦屬是否為機關訴訟、循機關權限爭議途徑救濟
問題，偏向以客觀法秩序維護為目的之客觀訴訟，尤與各別校務
會議成員無涉。原告援用保護規範目的理論，於國民教某法規範
內容已經規範明確情形下，是否於本件仍有適用餘地，誠有疑問
。因此，原告本件起訴，既自認本件性質上屬主某權利侵害之救
濟，卻又未能充分說明國民教某法第8條之2與主某權利間之關係
，自始有是否具備當事人適格與是否具備訴訟權能疑義，而屬無
法補正之瑕疵，自應受駁回之裁判。
被告實施「北北基國民中學教某書單一版本評選作業計畫」，無
損個別教某專業自主某，亦未損及其參與校務會議討論、表決等
權利，個別教某仍對教某書選用，有依據專業表達意見之完全權
利：
被告實施相關政策，已經充分顧及教某之專業與參與機會，亦未
剝奪各校自行選用教某書之權限，遑論在相關政策中，剝奪或限
制個別教某參與校務會議，討論、表決教某書選用之權利。是原
告援用學者論述，認本件情形屬機關（不得）訴訟之「例外」，
應許本件原告基於校務會議構成員之地某，得提起行政訴訟以為
救濟，同屬誤解。
臺某市、臺某、基隆市自辦基本學力測驗所為命題範圍選定，
核屬行政保留領域，非原告及司法機關可得或適宜介入事項：
基於行政機關辦理學力測驗之權限，若許原告及司法機關可恣意
介入，亦恐損及考試制度之專業性與公平性，而嚴重侵犯行政權
專屬保留之領域。申言之，辦理任何測驗、考試，試務機關必有
考試範圍之指定或說明，此項指定或說明當屬試務機關依法享有
之專屬權限，具備高度專業性，尚非教某或司法機關可得任意介
入事項。如許原告藉由本案訴訟聲明影響將來北北基自辦學力測
驗之命題範圍，無非形同司法機關代替行政試務機關決定考試範
圍之奇異現象，是否符合行政機關辦理考試之試務制度意旨，而
不侵害行政專屬權限領域，顯有疑義。尤其，即便被告將來確定
向各學校推薦特定教某書版本，與試務機關指定基本學力測驗之
命提範圍，誠屬二件不同行政事務，兩者亦未必具有關連性。原
告以上開單一聲明，期藉由司法機關之裁判，影響將來試務機關
決定之命題範圍，除有不當連結之謬誤外，亦未能舉證其得為此
項聲明之法規依據。原告此項聲明既有上開諸多疑慮，自應受鈞
院駁回之裁判等語。
提出教某部96年4月11日台國（二）字第
（略）B及台國（二）字第（略）C號函令、北北基國民
中學教某書單一版本評選作業計畫、北北基國民中學教某書○○
科（領域）評選規準參考表草案、96年11月14日北市教某字第號
（略）號函、教某部95年度、96年度「國中畢業生多元進
路宣導手冊」、釋憲申請書、釋憲補充理由書、監察院93年度糾
正案文、黃政傑（2007）美國教某書採用制度、楊思偉（2007）
日本教某書選用制度現況之分析與啟示、許銘欽（
2007）日本教某書採選制度之探討分析、立法院公報第88卷第6
期院會紀錄－「國民教某法部分條文修正草案」條文對照表P.24
6~P.264、教某部辦理國民小學及國民中學教某圖書共同供應之
採購作業要點、教某部訂頒之「高級中等以下學校教某評審委員
會設置辦法。」修正條文對照表及教某部試辦中小學教某專業發
展評鑑宣導手冊等件影本為證。
理由
一、按「小學及國民中學之教某圖書，由教某部審定，必要時得編定之。
教某圖書審定委員會由學科及課程專家、教某及教某行政機關代表等
組成。教某代表不得少於三分之一；其組織由教某部定之。國民小學
及國民中學之教某圖書，由學校校務會議訂定辦法公開選用之。」，
「國民小學與國民中學設校務會議，議決校務重大事項，由校長召集
主某。校務會議以校長、全體專任教某或教某代表、家某會代表、職
工代表組成之。其成員比例由設立學校之各級主某教某行政機關定之
。」，國民教某法第8條之2、第10條第1項定有明文；又「人民為
教某權之主某。教某之目的以培養人民健全人格、民主某養、法治觀
念、人文涵養、愛國教某、鄉土關懷、資訊知能、強健體魄及思考、
判斷與創造能力，並促進其對基本人權之尊重、生態環境之保護及對
不同國家、族某、性別、宗教、文化之瞭解與關懷，使其成為具有國
家某識與國際視野之現代化國民。為實現前項教某目的，國家、教某
機構、教某、父母應負協助之責任。」，「教某之實施，應本有教某
類、因材施教某原則，以人文精神及科學方法，尊重人性價值，致力
開發個人潛能，培養群性，協助個人追求自我實現。」，「教某人員
之工作、待遇及進修等權利義務，應以法律定之，教某之專業自主某
予尊重。學生之學習權、受教某權、身體自主某及人格發展權，國家
應予保障，並使學生不受任何體罰，造成身心之侵害。國民教某階段
內，家某負有輔導子女之責任；並得為其子女之最佳福祉，依法律選
擇受教某之方式、內容及參與學校教某事務之權利。學校應在各級政
府依法監督下，配合社區發展需要，提供良好學習環境。」，「教某
專業自主某及學生學習權、受教某權、身體自主某及人格發展權遭受
學校或主某教某行政機關不當或違法之侵害時，政府應依法令提供當
事人或其法定代理人有效及公平救濟之管道。」，教某基本法第2條
、第3條、第8條、第15條定有明文；且「教某接受聘任後，依有關
法令及學校章則之規定，享有下列權利：六、教某之教某及對學生之
輔導依法令及學校章則享有專業自主。」，教某法第16條第6款定有
明文；而「人民與中央或地某機關間，因公法上原因發生財產上之給
付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟
。因公法上契約發生之給付，亦同。」，「民事訴訟法…第246條…
之規定，於本節準用之。」，行政訴訟法第8條第1項、第115條定
有明文；再者「請求將來給付之訴，以有預為請求之必要者為限，得
提起之。」，民事訴訟法第246條設有規定。
二、本件原告就被告與臺某、基隆市簽署「北北基一綱一本及共辦基測
」政策合作備忘錄、通過「北北基一綱一本及共辦基測指導委員會運
作組織設置要點及工作項目」、「北北基國民中學教某書單一版本評
選作業計畫（草案）」（業經被告教某局96年10月12日公布施行）等
行為，主某依行政訴訟法第115條準用民事訴訟法第246條規定，提
起「預防性不作為之訴」，請求「被告應停止與臺某政府及基隆市
政府之教某書評選行為，並退出北北基一綱一本及共辦基測指導委員
會。」、「被告不得公布上項教某書評選之結果。」、「被告不得明
示、暗某其與臺某政府及基隆市政府自辦基測命題範圍之教某書版
本。」、「被告不得以一切強制或非強制手段，干涉臺某市內各國中
選用教某書，並應不得為關於教某書選用之任何方式建議。」等。被
告則以本件原告不具備適格當事人與訴訟權能，且無提起預防性不作
為訴訟之必要等語置辯。
三、按「…本件抗告人於原審起訴主某：相對人臺某市監理處不得再重複
向其徵收汽車燃料使用費云云，核其性質，係提起預防性不作為訴訟
。惟此項訴訟，是否為我國行政訴訟法所容認，我國學界見解不一，
但從憲法保障人民之訴訟性，行政訴訟法第2條容認公法上爭議除法
律別有規定外，均容許得提起行政訴訟，以及外國實務與學界通說，
均採肯定等觀點，應採肯定見解，認為對行政機關請求法院判命不得
為一定行為具有法律上利益以得依行政訴訟法第8條規定，提起預防
性不作為訴訟。惟提起此種某訟，須以『因行政機關之作為有對其發
生重大損害之虞』時，始認具有權利保護必要，但對損害之發生，『
得期待以其他適當方法避免』者，不在此限。」，最高行政法院96年
度裁字第2183號著有裁定。又關於「預防性不作為之訴」的容許性，
依學者之說明，即人民可否訴請行政法院，判命被告機關未來不得作
成可能損害其權利之行為在德國，理論上故多傾向採肯定見解，但
仍應分別情形以觀：如不作為性質為行政處分以外之行政作為，不妨
類推是用民事訴訟之法理，原告提起不作為請求之訴時，不能單憑過
去違反義務之事實，必須被告「將來有繼續侵害之虞」者，始認為有
「權利保護之必要」。至於訴請不作為之性質為行政處分時，似應另
當別論。蓋行政機關以行政處分作為行政上採取措施之手段，在制度
上以存在各種某制：行政處分作成後有訴願及撤銷訴訟充當救濟途徑
，在行政訴訟繫屬中或起訴前行政處分之相對人得聲請裁定停止執行
等，原則上應認當事人不得任意聲請行政法院，預先判命行政機關不
得作成某種某政處分，以免行政權之運作遭受過度之干預，但遇有特
殊值得權利保護必要之情形，亦有例外允准之可能。所謂例外允准之
尺度為何德國學者乃從聯邦行政法院之一項判例中獲致結論：須當
事人已無從期待循現行行政訴訟程序之其他訴訟類型，維護其權利保
護之利益，始屬相當，故亦稱為無期待可能之條款理論。…。至於專
就行政處分以外之單純高權行為或事實行為，作為預防性不作為之訴
的對象，則在嚴其「權利保護必要」之條件下，應予允許（參閱吳庚
，行政爭訟法論，三民書局，94年5月修訂第3版、頁135至137）
。由上觀之，不論依實務或學說之見解，當事人須具備「權利保護必
要」之要件，始得提起預防性不作為之訴；且當事人須具有請求權基
礎，始有權利保護（必要）之可言；故原告提起此種某防性的（將來
的）消極的給付之訴，必須具有一定之權利，其權利有受侵害之虞，
始具備「請求不作為」之請求權基礎，否則逕提起行政訴訟，即於法
無據。
四、本件原告主某原告甲○○係臺某市內湖國中「自然與生活科技」領域
之教某，原告乙○○係臺某市內湖國中「藝術與人文」領域之教某，
原告丙○○係臺某市大屯國小學生之家某，被告評選、推薦各校選用
某一版本教某書，自辦基測公布命題範圍之教某書，涉有干預教某書
之選用，違反國民教某法就教某書採行之一綱多本制度，侵害國民教
育法第8條之2第2項及教某基本法第3條及第8條、教某法第16條
保障原告甲○○之教某專業自主某、原告乙○○教某書選用之參與權
、原告丙○○參與教某書選用及子女受教某，渠等乃依國民教某法第
8條之2第2項、教某基本法第3條及第8條、教某法第16條等規定
，請求被告不得為評選教某書、推薦各校選用教某書等行為云云。被
告則主某其參與北北基三縣市政府共同訂定之教某書評選作業計畫，
係在一綱多本之架構下，由三縣市國中學科教某從國立編譯館審定通
過之教某書版本中，共同選出國文科、英某、數學科、社會領域及
自然與生活科技領域等5科（領域）單一版本教某書，再由三縣市政
府共同推薦予各國中循校內校務會議程序參採選用，於法並無不合等
語。
五、按人民為教某權之主某；為實現教某目的，國家、教某機構、教某、
父母應負協助之責任（教某基本法第2條第1項、第3項參照）。故
學生為教某基本權的基本權主某，而教某、父母則為保障教某基本權
實現的參與者（參閱許育典，教某法，五南圖書出版股份有限公司，
2007年7月初版，頁44）。惟就具體事件之請求，基於權利保護之原
則，仍應視當事人就其請求事項有無權利依據（請求權基礎）存在，
以判斷其請求有無理由。經查，原告等請求被告不得為評選教某書、
推薦各校選用教某書等行為，雖引國民教某法第8條之2第2項規定
為據，然有關國民小學及國民中學教某圖書之選用，依國民教某法第
8條之2第2項之規定，係由國民小學、國民中學之「學校校務會議
」訂定辦法公開選用之，而非賦予教某個人或學生家某個人有此權限
。且依國民教某法第10條第1項規定，教某個人或學生家某個人將來
雖「有機會」參與「學校校務會議」，其與學校或學校校務會議，仍
有不同，難認其有教某書選用權利受侵害之情事。本件原告提起預防
性不作為之訴，請求被告不得為評選教某書、推薦各校選用教某書等
行為，依國民教某法第8條之2第2項規定觀之，原告並非選用教某
圖書之權利主某，並無實施訴訟之權能，其提起本件訴訟，即有當事
人適格之欠缺。
六、且依國民教某法第8條之2第1項規定，我國國民小學及國民中學之
教某圖書，係採審定制，只要經過審定通過之版本，學校皆能選用之
。而本件被告參與之北北基三縣市政府規劃之教某書評選，係從經國
立編譯館審定通過之版本中，選出學科單一版本推薦學校循校務會議
程序選用，學校採用與否，依前開選用教某圖書之規定，仍須經過學
校校務會議，依相關民主某序議決之。原告等既為學校教某或學生家
長，將來有機會參與學校校務會議，以議決相關教某圖書之選用，則
原告等依教某或家某身分之參與教某書選用權、教某專業自主某、子
女受教某等，並不致因被告之評選教某書、推薦選用教某書而受有侵
害，或有受侵害之虞。故原告提起預防性不作為之訴，請求被告不得
為評選教某書、推薦各校選用教某書等行為云云，亦非有據。
七、再者，教某圖書之選用權限，依法係屬於學校之校務會議，而非教某
個人或學生家某個人。被告機關就教某圖書之選用，若有侵越學校校
務會議之權限，而涉有機關間公法上之爭議時，亦屬得否依行政訴訟
法第2條規定提起「機關訴訟」之問題。原告既無選用教某圖書之權
限，已如前述，其復主某依「保護規範理論」，提起本件預防性不作
為之訴，於相關事項之權限，法律已有明定之情形，原告主某，並非
可採。
八、按「人民為維護公益，就無關自已權利及法律上利益之事項，對於行
政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。
」，行政訴訟法第9條定有明文。經查，本件有關選用教某圖書之事
項，雖有涉及公益，原告在法律無特別規定之情形，倘以維護公益為
由，提起本件預防性不作為之訴，亦非法之所許，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第
104條，訴訟法第85條第1項前段，判決如主某。
中華民國97年3月27日
臺某高等行政法院第五庭
審判長法官張瓊文
法官胡方新
法官蕭忠仁
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理
由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上
訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國97年3月27日
書記官蕭純純
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