广东省珠海市中级人民法院
行政判决书
(2003)珠中法行终字第X号
上诉人(一审原告)蒋某，女，汉族，X年X月X日出生，汉族，湖南省宁远县X镇X村人，暂住（略）。
委托代理人潘某某，男，汉族，X年X月X日出生，住（略）。
被上诉人(一审第一被告)珠海市斗门区城市建设管理监察大队。
法定代表人容某某，该大队队长。
委托代理人赵晓光，珠海市斗门区法律援助处律师。
被上诉人(一审第二被告)珠海市斗门区国土资源局。
法定代表人周某某，该局局长。
委托代理人赵晓光，珠海市斗门区法律援助处律师。
上诉人蒋某因拆迁行政行为一案，不服珠海市斗门区人民法院(2002)斗法行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人蒋某及其委托代理人潘某某，被上诉人珠海市斗门区城市建设管理监察大队(以下简称城监大队)和被上诉人珠海市斗门区国土资源局(以下简称国土局)的委托代理人赵晓光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
斗门区人民法院判决认定：原告蒋某没有办理任何规划报建审批手续，没有取得建设工程规划许可证，兴建的水泥红砖墙石棉瓦顶房屋属违法建筑，被告国土局根据城市规划法的规定责令蒋某限期改正和采取行政强制执行，在实体和程序上均合法，对原告要求撤销被告城监大队作出的《责令限期改正(停止)违法行为通知书》和要求确认被告拆除其友谊饭店的行为违法的诉讼请求不予支持。判决维持国土局所作的责令限期改正(停止)违法行为通知书的行政命令和采取行政强制执行行为，驳回上诉人的其他诉讼请求，案件受理费1353元由蒋某承担。
蒋某不服一审判决。上诉请求：1、撤销(2002)斗法行初字第X号行政判决。2、撤销被上诉人的责令限期改正(停止)违法行为的通知。3、确认被上诉人拆除上诉人友谊饭店的行政行为违法。4、判令被上诉人停止侵害，公开为上诉人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉。5、判令被上诉人赔偿上诉人财产损失（略）元。6、诉讼费由被上诉人承担。上诉主要理由是，友谊饭店是复耕地上的临时附着物，而非新建、改建和扩建的建筑物；被上诉人从其作出责令限期改正(停止)违法行为通知到强行拆除友谊饭店，程序和实体都违法且越权，一审判决认定事实错误，适用法律不当。
被上诉人城监大队答辩提出：根据城市规划法的规定，对违反城市规划行为进行查处的法定职权部门为城市规划行政主管部门，城监大队受国土局的委托行使职权，不是行政主体，不具备行政诉讼主体资格。
被上诉人国土局答辩称：1、上诉人没有办理任何报建审批手续，未取得建设工程规划许可证，兴建的水泥红砖墙石棉顶房屋属违法建筑，依法应当拆除。被上诉人发出行政命令并送达上诉人，给了上诉人合理的拆除期限，该行政行为实体和程序合法。2、行政命令赋予上诉人法定的拆除义务，必须无条件履行。逾期，被上诉人有权采取行政强制。国土局委托城监大队执行，程序合法，代执行属于行政强制执行，不属于向人民法院申请的司法强制执行。3、被上诉人在行政强制执行后把暂扣的财物全部退还上诉人，经上诉人核实并制作了清单和笔录，被上诉人没有侵犯上诉人的财产权和名誉权。请求依法维持被上诉人的行政命令和行政强制执行行为。
经审理查明：2000年3月，上诉人蒋某租用他人承包的位于珠海市斗门区白蕉工业园侧滩地的复耕土地，在该土地上建筑房屋，经营友谊饭店。该建筑位于城市规划区范围内，但未办理审批手续和建设许可证。2002年3月25日，城监大队向蒋某送达《迁拆通知书》(NO.（略）)，限蒋某于2002年4月10日前自行拆除。蒋某申请行政复议，复议机关于2002年6月13日作出复议决定(斗府行复字[2002]X号)，以适用规范错误和程序违法为由，撤销了城监大队NO.（略）号《迁拆通知书》，责令城监大队30天内依法重新作出处理决定。2002年7月8日，城监大队向蒋某下达了《责令限期改正(停止)违法行为通知书》，其主要内容某：我队受国土局委托查处违法建筑。经查你(蒋某)在白蕉工业园侧滩地上兴建铁皮和砖墙石棉瓦顶房屋，违反了《中华人民共和国城市规划法》第32条的规定，属违法行为。现我队依照《珠海市城市规划条例》第71条规定责令你于2002年7月25日前改正(停止)该违法行为，搬离现场。逾期，我队则按有关法律、法规、规章的规定，依法进行处理。2002年7月30日，城监大队会同国土局以及公安、供电、供水等有关部门对上诉人的友谊饭店进行了强制拆除。蒋某申请行政复议，复议机关于2002年8月21日以斗府行复字[2002]X号《行政复议决定书》，维持城监大队采取行政强制措施的决定，驳回蒋某的复议请求。蒋某不服，向斗门区人民法院提起行政诉讼。
上述事实，有上诉人提交的斗府行复字[2002]X号行政复议决定书、迁拆通知书、责令限期改正(停止)违法行为通知书、斗府行复字[2002]X号行政复议决定书、租地合同书，被上诉人城监大队提交的斗门县土地管理“五个统一”实施办法、国土局委托城监大队实施行政管理和处罚的委托书、行政处罚案件立案呈报表、检查笔录、询问调查通知书、行政处罚案件调查笔录、临时建筑四至图、责令限期改正违法行为通知书送达回证、结案报告、《中华人民共和国城市规划法》(节录)、《珠海市城市规划条例》(节录)和被上诉人国土局提供的委托城监大队实施行政管理和处罚的委托书、《中华人民共和国城市规划法》(节录)以及当事人在法庭上的陈述等证据，并经法庭审查属实，能够作为认定事实的根据。
本院认为，上诉人在未办理审批手续的情况下，在城市规划区范围内建造房屋，属违法行为，应接受有关行政机关的监察和处理。城监大队受国土局的委托，就本行政区域内的城市规划建设进行管理和监察，作为被委托组织，其行政职权和职责是委托机关授予的，其行使一定的行政职能是基于委托机关的委托行为，受委托组织在行使行政职能的过程中，不能使用自己的名义，应当以委托机关的名义履行，委托机关对其行为的法律后果负责。但城监大队在作出具体行政行为时，没有严格执行行政法的相关要求，以自己的名义向上诉人发出了《责令限期改正(停止)违法行为通知书》，这种行为不符合国土局的行政委托内容，也与行政委托的原则相违背，属于无效的行政行为。城监大队虽然不是行政主体，但以自己的名义作出具体行政行为，则应当承担相应的法律责任，因此，城监大队的答辩理由不能成立。二被上诉人强制拆除上诉人房屋的强制措施是在没有依照法律作出行政处罚的情形下采取的，不仅强制措施与其《责令限期改正(停止)违法行为通知书》的内容某一致，且缺乏法律依据。被上诉人国土局在答辩中称被答辩人(上诉人)逾期不拆除，答辩方(国土局)有权采取行政强制执行，答辩人(国土局)委托城监大队执行，在程序上合法，代执行属于行政强制执行，不属于向人民法院申请的司法强制执行的答辩理由，没有法律依据，且与《中华人民共和国城市规划法》第42条的规定相悖。上诉人要求赔偿损失（略）元的上诉请求，因上诉人被拆除的房屋属违法建筑，上诉人违法在先，因此，房屋损失不属于国家赔偿法保护的范围之列，不予支持。上诉人提出在强制拆除过程中造成其了财物损失，因上诉人不能提出相关证据证实，因此不予认定。上诉人提出判令停止侵害，公开为其消除影响、恢复名誉、赔礼道歉的上诉请求与法无据，不予支持。据此，认定被上诉人的具体行政行为程序违法，行政强制执行缺乏法律依据。上诉人的部分上诉理由成立。一审判决部分事实认定不够准确，适用法律不当，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(三)项和最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十七条第二款第(三)项的规定，判决如下：
一、维持珠海市斗门区人民法院(2002)斗法行初字第X号行政判决书第二项，即驳回蒋某的其它诉讼请求。
撤销珠海市斗门区人民法院(2002)斗法行初字第X号行政判决书第一项，即维持珠海市斗门区国土资源局所做的责令限期改正(停止)违法行为通知书的行政命令和采取行政强制执行行为。
三、确认珠海市斗门区城市建设管理监察大队2002年7月8日向蒋某作出的《责令限期改正(停止)违法行为通知书》违法。
确认珠海市斗门区城市建设管理监察大队和珠海市斗门区国土资源局强制拆除蒋某房屋的行政行为违法。
二审案件受理费2706元，由被上诉人珠海市斗门区城市建设管理监察大队和斗门区国土资源局负担200元，上诉人蒋某负担2506元。
本判决为终审判决。
审判长刘秋萍
审判员李杰荣
代理审判员马湛盛
二00三年八月五日
书记员吴岭
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