广东省广州市中级人民法院
行政判决书
(2001)穗中法行终字第X号
上诉人(原审原告)陈某某，女，39岁，住（略）。
委托代理人龙开茂，广东翰谕律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)广州市花都区X镇人民政府。住所地:广州市花都区X镇。
法定代表人毕某某，该镇镇长。
委托代理人张运添、侯某某，均为该镇法律服务所法律工作者。
上诉人陈某某因与被上诉人花东镇人民政府不履行法定职责一案，不服广州市花都区人民法院(2000)花法行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭开庭审理了本案。现已审理终结。
原审法院认定，根据《中华人民共和国村X组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预其依法履行村民自治范围内的事项”，作为镇人民政府与村民委员会之间是指导关系。所谓指导，按法律解释是从政策上、法律上、工作上提出原则性的意见，既不能自上而下采取行政手段去包办代替，也不能进行具体于预。因此，被告对原告提出的请求作出了处理意见，应视为其履行了职责。原告要求被告具体管辖应属于村民委员会自治范围内的事务，没有法律依据。原告的诉讼请求的理由和依据不足，不予支持，应予驳回。其诉讼请求可通过其他途径寻求解决。依照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第(一)款的规定，判决:驳回原告陈某某的诉讼请求；案件受理费100元由原告负担。
上诉人不服一审判决，上诉称:1．原审判决适用《村民委员会自治法》，属适用法律不准确。关于村集体土地被征用后所得补偿费的使用分配权问题，《土地管理法实施条例》第二十六条规定:“市、县X乡(镇)人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”《广东省征地管理规定》第二十二条规定“被征地单位对征地补偿费的使用、劳动力就业的安排，应根据国家和省有关政策事先拟出方案，经村民代表大会或户主会议讨论同意，并报乡(镇)人民政府批准后执行……”；第三十一条规定“违反第十九条规定私分征地补偿费的，由县X乡(镇)人民政府予以纠正……”，从以上立法可以看出，乡镇一级政府有义务保障村集体土地补偿费得到合理使用，也有权纠正村X组织就该问题出现的一些错误做法。该职责是由特别法授权的。根据特别法优先于普通法的适法原则，人民法院在审理本案时，应当适用特别法，而不能适用普通法。2．原审判决认定被上诉人履行了行政职责，完全违背客观事实。我们以书面形式向被上诉人申诉之前，亦曾多次到被上诉人处口头信访，但从未给予答复；被上诉人于2000年3月30日给凤凰村委会的《关于张凤甜等六人的集体分配问题的处理意见》，没有提出任何切实可行的处理办法，是一份官样文章，是做给原审法院看的，被上诉人没有直接向上诉人回复处理意见，意见下发后，也没有跟踪该事的最终处理结果。3．原审法院的判决与广州市中级人民法院(2000)穗中法立函字第号文的精神相冲突。广州市中级人民法院的函文是建议原审法院“通知原告先向村委会的上一级镇政府提出书面要求解决，如镇政府在两个月内不予答复，或对镇政府的处理决定不服，可以镇政府为被告向花都市人民法院提起行政诉讼”，可以看出，被上诉人完全有行政职责去解决这些纠纷。如果被上诉人不予解决，或解决得不尽如人意，上诉人可以以其为被告提起行政诉讼。被上诉人虽对上诉人的申诉给予处理，但该处理并无真正解决上诉人的申诉事宜。所以上诉人以“不作为”提起本案并无不妥。综上，请求撤销原审判决。
被上诉人无作书面答辩。
经审理查明，上诉人是广州市花都区X镇X村民，成年后嫁给外地人，但其本人及子女的户籍一直保留在凤凰村未迁出。1998年建新机场，凤凰村的土地(包括上诉人的责任田)被征用。上诉人认为按有关规定其应享有新宅基地分配权、土地补偿费及利息分配权及村民各项福利待遇，但凤凰村委会以其属“出嫁女”，村对“出嫁女”有特殊的村规民约为由对其采取一系列歧视政策，侵犯其合法权益，遂向被上诉人书面提出申诉，要求被上诉人“依法办事，尽快督促凤凰村委合理解决此事”。被上诉人于2000年3月30日作出《关于张凤甜等六人的集体分配问题的处理意见》，认定上诉人应该享受凤凰村村民所享有的一切权利，责令凤凰村委会须严格按照花府办[1997]X号文的有关规定去处理上诉人的集体分配问题，切实维护出嫁女的合法权益。该处理意见下发给凤凰村委会后，上诉人的权益没有得到实现，上诉人遂于2000年5月18日提起行政诉讼，要求责令被上诉人履行行政管理的职责。
本院认为，“保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情”是《中华人民共和国村X组织法》的立法宗旨。根据该法第四条、第十九条的规定，从村集体经济所得收益的使用、宅基地的使用方案等属于村民自治范围，镇政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项。该法第二十条同时还规定村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。也就是说，对于村民群众依法进行自治活动时，镇政府当然不得干预。但对于村民自治的事项违反法律法规的规定、侵犯村民合法权益的行为，镇一级政府是否有权进行处理，《中华人民共和国村X组织法》并没有明确，只是在第二十八条规定“地方各级人民代表大会和县级以上地方人民代表大会常务委员会在本行政区域内保障本法的实施，保障村民依法行使自治权力。”而《中华人民共和国妇女权益保障法》是关于妇女权益保障的特别法，第三寸·条规定“农村划分责任田、口粮田等，以及批准宅基地，妇女与男子享有平等权利，不得侵害妇女的合法权益。妇女结婚、离婚后，其责任田、口粮田和宅基地等，应当受到保障。，’第五卜条规定，对“划分责任田、口粮田等，以及批准宅基地，违反男女平等原则，侵害妇女合法权益的”情形，“由其所在单位或者上级机关责令改正”。镇政府作为一级人民政府，是否属于村的上级机关，该法并没有明确排除。而《广东省实施<中华人民共和国妇女权益保障法>规定》第十二条规定“结婚后户口和居住地仍在原村X村妇女及其按计划生育的子女，其居住、户籍、生产劳动和计划生育等权利受到法律保护。在责任田和宅基地划分、股权分配等方面与当地其他村民享有同等权利。违反前款规定的由镇(乡)人民政府责令改正，造成当事人损失的，侵害人应当予以赔偿。”《广州市妇女权益保障若干规定》第十条规定“农村妇女的口粮田、责任田、宅基地以及股份、福利分配等权益受到侵害的，被侵害人可要求基层人民政府作出处理，也可直接向人民法院提起诉讼。”可见，这两个地方性法规明确授权镇政府对侵犯农村妇女合法权益的行为进行管理，是对镇政府有权对村民自治过程中违反法律法规的规定、侵犯农村妇女合法权益的事项进行处理的特别规定，也是执行《中华人民共和国村X组织法》第二十八条和《中华人民共和国妇女权益保障法》的具体规定。此外，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第(三)项、第(六)项规定，乡、民族乡、镇人民政府行使“保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利民主权利和其他权利”，“保障宪法和法律赋予妇女的男女平等”等各项权利的职权。综上所述，确认镇X村妇女提出的属于村民自治范围但又违反男女平等原则、侵犯其合法权益的事项的申诉有权依法进行处理，是符合法律法规的规定的。上诉人认为凤凰村委会在宅基地分配权、征地补偿费利息分配等问题上，以其是出嫁女为由，对其采取一系列歧视政策，侵犯其合法权益，向花东镇政府提出申诉，要求花东镇“尽快督促凤凰村委合理解决此事”。根据上述规定，镇政府有权对上诉人的申诉进行处理，原审法院否认镇政府有权处理在村民自治范围内但又违反法律法规规定的事项是不当的，应予纠正。对上诉人的申诉，花东镇政府已作出《关于张凤甜等六人的集体分配问题的处理意见》，认定上诉人应该享受凤凰村村民所享有的一切权利，并责令凤凰村委会“需严格按照花府办[1997]X号文件的有关规定去处理”上诉人等人的集体分配问题，“切实维护出嫁女的合法权益”，已经履行了上诉人申诉时所要求其履行“尽快督促凤凰村委合理解决此事”的职责。当然，被上诉人没有正面给上诉人一个答复，而是直接对凤凰村委会作出一个处理意见，通过村委会再把意见告诉上诉人，形式上有瑕疵，但并不影响其作为的成立。因此，上诉人认为花东镇政府不作为的事实根据不足，理由不充分，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人的上诉理由不充分，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，判决如下:
驳回上诉，维持原判。
二审受理费100元由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长梁小琳
审判员黄穗华
审判员张尚清
二OO二年一月十五日
书记员金霞
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