广东省高级人民法院
行政判决书
(2001)粤高法行终字第X号
上诉人(原审原告)中国银行广州市沿江支行。地址:广州市X路X号。
负责人赖某某，行长。
委托代理人徐驰、卢某甲，均为德盛律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)增城市X镇人民政府。地址:增城市X镇。
法定代表人刘某某，镇长。
委托代理人刁勇文、何某某，均为民信律师事务所律师。
原审第三人增城市穗新企业有限公司。地址:增城市X镇大敦开发区。
法定代表人卢某乙，董事长。
上诉人中国银行广州市沿江支行因与被上诉人增城市X镇人民政府抵押证明行政纠纷一案，不服广州市中级人民法院(2000)穗中法行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审认定如下事实:1996年12月18日，原告与第三人签订了借款合同，约定由原告贷款800万元给第三人，贷款期限为1996年12月18日至1997年12月17日。同日，原告与第三人签订了抵押合同，约定第三人对以上还款责任以其拥有的粤房证字第（略）、（略）号房产证项下的厂房以及增国用(1988)字第（略）号国有土地使用证项下土地作抵押。同月19日，第三人的法定代表人卢某乙与原告授权申请办理房产、土地使用权抵押贷款登记的代理人赖某新提供了粤房证字第（略）、（略）号《房屋所有权证》、增国用(1988)字第（略）号《国有土地使用证》以及抵押、贷款合同书，向被告的内设机构新塘镇国土管理所申请办理土地使用权抵押登记，该所出具了《证明》，内容是:“兹有增城市穗新企业有限公司坐落在大敦村兰花社房屋壹间，共肆层，用地面积（略）平方米；房屋证号（略）、（略）；土地证号为1988年（略）号，现因流动资金不足，将其抵押给中国银行广州分行办事处，抵押期限由当日起至1997年12月19日还清本息之日止。”
合同签订后，原告依约发放了800万元贷款给第三人，贷款期限届满，第三人未能依约归还贷款，原告追款未果，向本院提起民事诉讼。本院于1998年4月13日依法作出(1997)穗中法经初字第X号民事判决，判令第三人于判决生效起十日内偿还800万元给原告，并偿付相应利息，第三人逾期还款，原告有权依法定程序处理第三人粤房证字第（略）、（略）号房产证项下的房屋以及增国用(1988)字第（略）号国有土地使用证项下土地优先偿还，不足部分由第三人继续偿还。该判决生效后，第三人未能履行，原告遂向本院申请执行。在执行过程中发现，第三人用于抵押给原告的增国用(1988)字第（略）号《国有土地使用证》是伪造的。
中国银行广州市分行于1999年4月30日经广州市工商行政管理局核准，名称变更为中国银行广州市沿江支行。
原审法院认为，根据增城县增府(1987)年X号《关于成立镇国土管理所的通知》，国土管理所在镇人民政府的统一领导下，与镇建委合并办公，由一名副镇长兼任所长。国土管理业务由县国土局指导。镇国土管理所的主要职责是代表镇人民政府对本行政区域范围内的土地实行强化管理。可见，新塘镇国土管理所是新塘镇人民政府内设的镇级土地管理部门。根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第二款的规定，当事人对其行政行为不服提起的诉讼，应当以增城市X镇人民政府为被告。被告辩称其不是本案适格被告的理由不能成立，本院不予采纳。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条规定，房地产抵押时，应当向县级以上人民政府规定的部门办理抵押登记。新塘镇国土管理所只是镇级土地管理部门，其出具抵押证明，显属超越职权，被告出具的抵押证明无效，依法应确认违法。虽然被告出具的抵押证明行为违法，但是原告的损失与被告违法出具抵押证明之间没有因果关系，原告要求被告赔偿其334万元损失没有法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第4目、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的第五十七条第二款第(三)项、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下:一、确认被告增城市X镇人民政府于1996年12月19日出具的抵押证明行为违法；二、驳回原告的赔偿请求。
原告中国银行广州市沿江支行不服原审判决上诉称，原审判决认定被上诉人的抵押证明无效、违法，是恰当的，但认定上诉人的损失与被上诉人的违法行为之间没有因果关系，显属不当。如果被上诉人的抵押登记行为合法有效，上诉人将依法享有抵押财产的优先受偿权。被上诉人进行土地使用权抵押登记，则有义务对有关土地使用权的真实性作正确认定，并保障上诉人抵押权权益的实现。但是，被上诉人对穗新公司提交的虚假土地使用证作出了认定，并办理了抵押登记手续，令土地使用权抵押登记无效，致使上诉人无法实现抵押权，被上诉人的行政行为与此显然有着密不可分的因果关系。被上诉人办理抵押登记的行为，直接地使上诉人错误地认为抵押手续已办妥、贷款的风险可以减免，方向穗新公司发放贷款，现在由于被上诉人的过错导致抵押无效，上诉人的抵押权即土地的优先受偿权无法行使，给上诉人造成巨大的经济损失，被上诉人应负赔偿责任。请求撤销原审判决第二项，判令被上诉人赔偿上诉人经济损失，以被上诉人作出抵押登记的增国用(1988)字第（略）号土地使用权所记载的土地使用权的价值为限，暂计为（略）元，由被上诉人承担诉讼费。
被上诉人新塘镇人民政府没有提供书面答辩意见，在法庭审理时称，新塘镇国土管理所出具的证明不是抵押登记行为；该证明与上诉人的损失之间没有因果关系，并非一定要出具证明才能贷款；上诉人在贷款给穗新公司的过程中有严重的过错，所造成的损失应由上诉人承担；上诉人的起诉超过法定的起诉期限；请求维持原判。
原审第三人没有答辩。
经审查，上诉人与被上诉人对原审判决认定的事实没有争议，但是，从被诉的《证明》看，《证明》上盖有两个印章，一个是“增城市X镇国土管理所”，一个是“增城市X镇建设办公室”。因此，应认定被诉的《证明》是由新塘镇国土管理所和新塘镇村镇建设办公室共同出具的，原审判决认定国土管理所出具该《证明》，属认定事实欠准确，应予纠正。对原审判决认定的其他事实，本院予以确认。
本院认为，新塘镇国土管理所与新塘镇村镇建设办公室均是新塘镇人民政府的内设机构。根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第二款规定:“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”原审法院以新塘镇人民政府为被告，是正确的。
被上诉人于1996年12月19日作出被诉的《证明》，并于当天送达上诉人，上诉人于2000年3月23日起诉。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十三条规定:“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。”被上诉人作出的《证明》如果是真实的、是合法有效的，则是对上诉人有利的，上诉人不可能对此提起诉讼；上诉人只有在知道原审第三人穗新公司的土地使用权证是虚假的、被上诉人出具了虚假的证明之后，才可能提起诉讼，而上诉人作为行政管理相对人，不能要求其准确判断抵押的土地使用权证是否真实合法，确认土地使用权证是否真实合法是土地管理部门的职责，因此，上诉人超过起诉期限不属于其自身的原因，被耽误的时间不应计算在起诉期间内。被上诉人主张上诉人超过起诉期限起诉，理由不成立。
被上诉人未能提供其有权出具抵押证明的法律依据，亦认为其无权出具抵押证明，因此，原审判决认定被上诉人出具抵押证明显属超越职权，并无不妥。而且，被上诉人未能提供其作出抵押证明的事实依据和法律依据，其行为属主要证据不足，适用法律法规错误，原审判决确认该行为违法正确。
被上诉人认为出具被诉《证明》的行为不是办理土地抵押登记。1996年2月1日起施行的《国家土地管理局土地登记规则》第二十九条规定:“依法抵押土地使用权的，当事人应当在抵押合同签订后十五日内，持抵押合同以及有关文件申请土地使用权抵押登记。土地管理部门应当在被抵押土地的土地登记卡上登记，并向抵押权人颁发土地他项权利证明书。”第六十五条规定:“土地登记卡是土地登记的主件，也是土地使用权、所有权和土地他项权利的法律依据；土地证书是土地登记卡部分内容的副本，是土地使用者、所有者和土地他项权利者持有的法律凭证。”土地使用权抵押登记必须以土地使用权登记为基础，并遵循登记机关一致的原则，因此，必须到土地所在地的原土地使用权登记机关办理登记。本案中，新塘镇国土管理所与村镇建设办公室均不属于所抵押土地的使用权登记部门，无权办理抵押登记，因而不能在被抵押土地的土地登记卡上登记，也没有向抵押权人颁发土地他项权利证明书。因此，国土管理所及村镇建设办公室出具《证明》的行为不属于土地使用权抵押登记行为。从《证明》的内容看，应属于抵押证明行为，证明原审第三人坐落在大墩村的房屋一间，共四层，用地面积（略）平方米，现因流动资金不足，将其抵押给上诉人，抵押期限由当日起至1997年12月19日还清本息之日止。《土地登记规则》以及土地管理法律规范中有关土地登记等方面的规定，作为具有抵押贷款业务的上诉人，应该熟悉，国土管理所及村镇建设办公室给上诉人出具的《证明》不足以使上诉人误认为是抵押登记行为，上诉人自愿贷款承担风险，如果造成损失，该损失并不是被上诉人出具抵押证明直接造成的。被上诉人出具无效的抵押证明并没有直接造成上诉人的财产损失，因此，原审判决驳回上诉人要求被上诉人赔偿损失的诉讼请求，是正确的。
综上所述，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，判决如下:
驳回上诉，维持原判。
本案一、二审受理费各100元，由上诉人中国银行广州市沿江支行负担。
审判长李季
代理审判员颜辉
代理审判员杨雪清
二○○一年八月三十一日
书记员肖少杨
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