广东省电白县人民法院
行政判决书
(2000)电法行初字第X号
原告电白县X镇X村民委员会那旺经济合作社。
法定代表人梁某甲，社长。
委托代理人卓国来，广东钟和律师事务所律师。
委托代理人梁某乙，男，54岁，汉族，电白县民政局干部，住（略）。
被告茂名市人民政府。
法定代表人邓某某，市长。
委托代理人吴某某，茂名市人民政府法制局干部。
第三人电白县X镇X村民委员会那兴仔经济合作社。
法定代表人梁某丙，社长。
委托代理人梁某丁，男，44岁，汉族，电白县X镇X村民委员会（略）人，住（略）。
原告电白县X镇X村民委员会那旺经济合作社不服被告茂名市人民政府2000年5月16日作出的茂府复决(2000)X号行政复议决定，向本院提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告的法定代表人梁某甲及其委托代理人卓国来、梁某乙、被告的委托代理人吴某某、第三人的法定代表人梁某丙及其委托代理人梁某丁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告茂名市人民政府所作的茂府复决(2000)X号行政复议决定认为，原告与第三人不在同一村民委员会，双方都未能提供土地改革和“三包四固定”时期争议地的权属证书。1982年原告填领的袂弯岭山林权证，该证北至小良林界在现场无法确定。复议期间第三人提供了包罩部分争议岭的山林权证，电白县人民政府在调处时对该证未作查实和认定，该证与电白县人民政府的行政确权相矛盾。故此，电白县人民政府电府行决字1999)X号行政决定属认定事实不清，证据不充分的行政行为。故被告依照《行政复议法》第二十八条第(三)款的规定，作出撤销电白县人民政府行政处理决定，并由电白县人民政府重新作出行政处理决定的复议决定。
原告不服起诉的主要理由是：一、被告复议决定认定原告与第三人不在同一村民委员会，都未能提供争议地在土地改革和“三包四固定”时期的权属证书是事实，但被告以此为由否定电白县人民政府处理决定中认定争议地在“三包四固定”时已确权归原告所有的事实是错误的。因为，电白县人民政府根据1973年原告所属的覃社大队与水保站签订的林界协议，1982年原告领取的袂弯岭的山林权证及调查覃社大队的有关干部的证明材料相互印证而确认争议地在“三包四固定”时已确权归原告所有的事实。如果争议地在“三包四固定”时未确权给原告所有，1973年与水保站签订林界协议就不可能是原告所属的覃社大队，而且，1982年原告也不可能领取争议地的山林权证。故此，被告复议决定否定电白县人民政府对该事实的认定是错误的。二、被告复议决定认定第三人领取的龙岭头节龙岭山林权证包罩部分争议地是认定事实证据不足，违背客观事实的错误的认定。因为，被告复议决定认定该事实，仅是以原告所持的袂弯岭山林权证北至“小良林界”在现场无法认定为由，而再没有其他相应的证据。相反，原告有充分的事实证据理由反驳被告对该事实的认定。首先，从争议现场可知，争议岭四至毗邻的岭分别是猪腰根岭、日高岭、杨梅岭。猪腰根岭山林权证南至载明是“与覃社岭洽水坑为界”；日高岭山林权证东至载明是“那旺队林界”；杨梅岭山林权证载明的西南是“与覃社大队林地为界”。从上述与争议岭毗邻的三个岭的山林权证载明的四至可清楚地反映出，与这三个岭毗邻的是属原告的岭而非第三人的岭。其次，从第三人龙岭头节龙岭山林权证载明的四至反映出，该龙岭头节龙岭没有一个方位界至与争议岭的现状吻合。而袂弯岭与龙岭头节龙岭是两个独立的岭头，且是各自完整的山岭，故应以两岭合水坑为界，不可能将其中一个岭分开。故此，龙岭头节龙岭不可能包罩部分争议地。再次，在小良镇政府和电白县人民政府处理该争议地权属纠纷长达一年多的时间里，第三人一直没能提供证明争议地属其的证据，要到复议期间才向被告提供所谓的山林权证，这恰恰说明第三人自己也清楚该龙岭头节龙岭并不是所指争议岭。而且，在电白县X镇政府，电白县政府调查第三人的法定代表人及其群众的笔录中，均一致承认第三人没有领取争议地山林权证的事实。从上述几方面的事实证据理由足以证明，被告复议决定认定第三人领取的龙岭头节龙岭山林权证包罩部分争议地的事实证据是不足的，是错误的。三、原告对争议地管理、使用、收益已长达20多年，而第三人对争议地无使用、收益的事实，被告复议决定对原告使用争议地的事实也作了明确的认定。故此，电白县人民政府所作的电府行决字(1999)X号行政处理决定将争议地所有权及使用权确定归原告所有，是认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的具体行政行为。被告茂名市人民政府所作的茂府复决字(2000)第X号行政复议决定是认定事实不清，主要证据不足，适用法律、法规错误的行政行为。据此，请求法院判决撤销被告的复议决定，同时，判决维持电白县人民政府的行政处理决定。
被告答辩的主要理由是：一、电白县人民政府处理决定认定争议地在“三包四固定”时确权归原告所有。但原告与第三人不在同一村民委员会，双方都未能提供“土改”及“三包四固定”时已取得争议地的权属证书。而双方的大队干部均证明争议地在“三包四固定”时已落实各自下属的生产队。对此，电白县人民政府未能提供确凿的证据给予证明，故电白县人民政府的处理决定属认定事实主要证据不足的具体行政行为；二、1973年覃社大队与电白县水保站签订的两份土地协议书，只是载有袂弯岭西北面归覃社大队，但未明确该部分土地归原告所有，而且，协议书中也未载明归覃社大队土地的四至范围。因而，该两份土地协议书不能作为证明争议地属原告所有的依据；三、原告领取的袂弯岭山林权证，因该证载明的北至“小良林界”不明确，且在现场无法认定，而且，第三人领取的龙岭头节龙岭山林权证四至包罩了部分争议地，电白县人民政府对该证未作认定及处理，造成该证与政府的行政确权行为相矛盾。所以，该处理决定认定事实不清；四、虽然原告对争议地有较多的经营使用事实，但第三人对争议地亦经营使用过。故不能以经营使用作为确定争议地所有权的惟一依据。因此，本府认为电白县人民政府所作的电府行决字(1999)X号行政处理决定属认定事实不清，证据不足的行政行为，复议决定依法撤销该处理决定，并由其重作是合法合理的。请求法院予以维持本府的复议决定。
第三人认为，第三人领取的龙岭头节龙岭山林权证是包括整个争议地而不是部分争议地，被告复议决定认定只是包罩部分争议地是错误的。1978年至1979年，第三人所属的岭圩大队专业队在争议地上统一挖穴种植湿地松树。后专业队解散后，将该片湿地松树归还第三人管理至今，现争议地上的湿地松树还存在，原专业队的人员均可证实，电白县人民政府在未查明事实的情况下将争议地确定归原告所有是错误的，被告复议决定撤销电白县人民政府的处理决定，并由其重作是正确的。请求法院维持被告的行政复议决定。
经审理查明，原告与第三人争议的林地名叫袂弯岭(又叫袂万岭，第三人称为龙岭头节龙岭)。争议地的四至为：东至水保站林界为界；南至袂弯岭小路为界，西至鸡罩寮路为界；北至水沟(那兴仔油加利老树头)及猪腰根岭尾为界。面积约50多亩。现争议地上种植有湿地松和桉树(桉树不是第一代林木)。从争议地的现状看，与争议地东南面相邻的是电白县水保站的杨梅岭；与争议地南面相邻的是原告的林地(原告主张该部分林地属袂弯岭的一部分)；与争议地西面相邻的是原告的小部分桉树林地，该小部分按树林地往西是那政村的日高岭；与争议地西北面相邻的是第三人的林地(第三人称该岭为龙岭二节龙)，与争议地东北面相邻的是原小良生产队的猪腰根岭。原告领取的袂弯岭山林权证所注明的四至为：东至水保站林界；南至水保站林界；西至那政队日高岭为界；北至小良林界。面积100亩。第三人领取的龙岭头节龙岭山林权证所注明的四至为：东至小良猪腰根岭分界；南至那运(即那旺)山林分界；西至那运三仔岭分界；北至那兴二队开荒园分界。面积30亩。从该两证所注明的四至面积，对照现争议地的现状，可认定争议地属原告所持的袂弯岭山林权证四至包罩的范围内，而第三人所持的龙岭头节龙岭山林权证所注明的西至那运三仔岭，从现场中可明显看出，那运三仔岭位于日高岭的北面，与争议地的西面并不相邻，而西面与那运三仔岭相邻的正是第三人的林地。因此，可认定该龙岭头节龙岭位于争议地的北面，争议地并不在该龙岭头节龙岭山林权证四至包罩的范围内。
1973年7月和9月，电白县水保站与原告所属的覃社大队签订了二份土地林界协议，明确电白县水保站与覃社大队林界是以袂弯岭东南面岭脚沙沟开始至袂弯岭脊为分界，东南面的林地属电白县水保站所有；西北面的林地属覃社大队所有。从该二份协议中可证明，争议地东南面与水保站林地相邻的林地属覃社大队或其下属的生产队所有，而非岭圩大队或其下属的生产队所有；而且，证明了争议地在1973年前属覃社大队或其下属生产队所有的事实。1979年春，第三人因在争议地上挖穴植树而与原告发生纠纷，经镇政府及双方大队干部处理后，由原告在争议地上种上湿地松树。1982年原告领取了争议地袂弯岭的山林权证，明确了争议地的山林权属原告所有。1998年，原告出卖砍伐争议地上的桉树时，因第三人阻止而发生纠纷。电白县人民政府于1999年12月23日对该土地权属争议作出电府行决字(1999)X号行政处理决定，确定争议地的山林所有权和使用权归原告所有。第三人对电白县人民政府的处理决定不服，向被告茂名市人民政府申请复议，被告茂名市人民政府于2000年5月16日作出茂府复决(2000)X号行政复议决定，以第三人复议期间提供的龙岭头节龙岭山林权证四至包罩部分争议地，电白县人民政府对该证未作查实和认定，该证与县政府的行政确权相矛盾为由，认为电白县人民政府的处理决定属事实认定不清，证据不充分的行政行为，故复议决定撤销电白县人民政府的处理决定，并由电白县人民政府重新作出处理决定。原告对被告的复议决定不服，在法定期限内向本院提起诉讼。
本院认为，确定山权林权，原则上应以“三包四固定”时确定的权属和经营范围为基础。原告与第三人争议的山权林权，一直以来是原告经营管理收益，原告于1982年又领取了争议地的山权林权证，故原告主张争议地的山权林权理由充分，应予支持。被告茂名市人民政府作为市级人民政府，依法享有对其下级人民政府所作的土地行政确权行为行使行政复议的职权。但被告复议决定认定第三人所持龙岭头节龙岭山林权证四至包罩部分争议地与客观事实不相符，故属认定事实错误的行政复议行为。另外，《行政复议法》第二十八条第(三)项规范的情形有5种，而该被诉行政复议决定只适用(行政复议法》第二十八条第(三)款没作具体表述，因而属适用法律错误的具体行政行为。故此，被告所作的茂府复决(2000)X号行政复议决定是认定事实错误，适用法律错误的具体行政行为，依法应予撤销并由被告重新作出复议决定。原告请求撤销被告复议决定证据充分，理由成立，本院予以支持。至于原告主张维持电白县人民政府电府行决字(1999)X号行政处理决定的请求，因该项请求依法无据，本院不予采纳。据此，案经本院审判委员会讨论决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1、2目，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第二款的规定，判决如下：
撤销被告茂名市人民政府2000年5月16日作出的茂府复决(2000)X号行政复议决定，并由被告重新作出行政复议决定。
案件受理费4840元，由被告茂名市人民政府负担100元，第三人电白县X镇X村民委员会那兴仔经济合作社负担4740元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省茂名市中级人民法院。
审判长廖辉
审判员陈小玲
代理审判员谭以玲
二○○○年八月十七日
书记员杨秋莲
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