海南省高级人民法院
行政赔偿判决书
（２００６）琼行终字第１８１号
上诉人（原审原告）海南思嘉冷藏工业有限公司，住所地琼海市X镇珠江工业区内。
法定代表人吴某某，董事长。
委托代理人吴某才，海南法立信律师事务所深圳分所律师。
委托代理人陈海霖，海南法立信律师事务所深圳分所律师助理。
被上诉人（原审被告）琼海市人民政府。
法定代表人符某某，市长。
委托代理人谢某某，琼海市国土局干部。
上诉人海南思嘉冷藏工业有限公司（以下简称思嘉公司）因其诉被上诉人琼海市人民政府（以下简称琼海市政府）行政赔偿一案不服海南省海南中级人民法院（２００６）海南行初字第１０２号行政判决，于２００６年１０月３１日向本院提起上诉。本院于２００６年１１月１０日立案受理后依法组成合议庭，并于同年１２月５日在本院第二审判庭公开开庭审理。上诉人思嘉公司的委托代理人吴某才、陈海霖，被上诉人琼海市政府的委托代理人谢某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，思嘉公司被无偿收回的土地位于嘉积镇工业小区，面积为２７８４０平方米。２００１年１月２３日，琼海市城区房地产开发公司（甲方）与思嘉公司（乙方）签订《土地转让合同书》，由甲方将嘉积镇工业小区内约４２亩土地转让给乙方建冷藏加工厂，转让土地价格为４２万元。合同还约定：１：乙方在甲方办完土地证后十天内付完土地款，如超过三个月未付清，甲方有权将土地另行转让；２、甲方协助乙方把建厂手续办好后，乙方要在一年内建好厂房，２００３年５月底尚未建好厂房，甲方有权无偿收回土地。合同签订后，甲方依约为乙方办理建厂手续。２００４年２月７日，琼海市政府给思嘉公司颁发了海国用（２００２）字第０１４３号《国有土地使用证》。此后，思嘉公司在使用地上投资修筑了围墙，搭建了棚屋，并铺设自来水管，但未建厂房。２００４年５月１０日，琼海市国土环境资源局在《海南日报》刊登无偿收回思嘉公司土地使用权公告，思嘉公司在十五天内未提出申辩和申请听证。２００４年６月２日，琼海市政府作出海府（２００４）７７号《无偿收地处罚决定》，并于２００４年６月１２日在《海南日报》公告送达思嘉公司。２００４年６月２３日，琼海市政府将思嘉公司被无偿收回的土地置换给案外人阿西罗拉公司，并给其颁发海国用（２００４）第０６１９号《国有土地使用证》。阿西罗拉公司取得该地使用权后，投资７００多万元开发并建起厂房。思嘉公司认为琼海市政府的具体行政行为侵犯了自己的合法权益，遂提起行政诉讼，请求：１、撤销琼海市政府海府（２００４）７７号《关于无偿收回海南思嘉冷藏工业有限公司土地使用权的处罚决定》；２、依法确认海南阿西罗拉生物制品有限公司持有的海国用（２００４）字第０６１９号《国有土地使用证》无效，责令琼海市政府停止侵权行为。案经海南省海南中级人民法院审理，作出（２００５）海南行初字第１１５号行政判决：驳回思嘉公司要求撤销琼海市政府２００４年６月２日作出的海府（２００４）７７号《关于无偿收回海南思嘉冷藏工业有限公司土地使用权的处罚决定》及其他诉讼请求。思嘉公司不服上诉，海南省高级人民法院于２００５年１２月２０日对该案作出（２００５）琼行终字第１６５号行政判决：１、维持海南省海南中级人民法院（２００５）海南行初字第１１５号行政判决；２、确认琼海市政府于２００４年６月２日作出的海府（２００４）７７号《关于无偿收回海南思嘉冷藏工业有限公司土地使用权的处罚决定》的具体行政行为违法。思嘉公司在申请琼海市政府行政赔偿逾期未果的情况下，向法院提起本案行政赔偿诉讼。
原审认定上述事实的证据有：思嘉公司提供的（２００５）琼行终字第１６５号行政判决、思嘉公司通过邮寄方式给琼海市政府递交的行政赔偿申请书及ＥＭＳ专递单、思嘉公司与琼海市城区房地产开发公司签订的《土地转让合同书》、思嘉公司有关购地发票。
原审认为，琼海市政府作出的具体行政行为即海府（２００４）７７号《关于无偿收回海南思嘉冷藏工业有限公司土地使用权的处罚决定》已被法院生效判决确认违法，思嘉公司在向琼海市政府申请赔偿未果的情况下，有权提起行政诉讼。思嘉公司请求赔偿损失７４５３２８元，并提供了有关证据，琼海市政府对其中的结算协议及收据有异议。经庭审质证，对思嘉公司提供的购地款等证据证明其损失共计４４５３２８元，上述证据真实、合法，应予认定。思嘉公司的上述损失，是由于琼海市政府的违法行政造成的，即琼海市政府的违法行政与思嘉公司的损失有直接的因果关系，琼海市政府依法应予赔偿。思嘉公司基于上述事实和理由，请求琼海市政府赔偿损失，理由正当，应予支持。赔偿金额应以思嘉公司提供的合法有效证据为依据，思嘉公司提供的其与福建省三明市建筑工程公司海南分公司工程处签订的《结算协议》及收款收据不能作为行政赔偿的合法有效证据，其以此为依据请求的行政赔偿不予支持。遂根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条之规定，判决琼海市政府赔偿思嘉公司人民币４４５３２８元。
上诉人思嘉公司上诉称，关于围墙等投入，事实确凿，证据充分，被上诉人在庭审中也表示有此事实，只是对实际投入３０万元存怀疑，原审对结算协议及收款收据不否认其真实性，却对其合法有效性给予否定，不能令人信服。围墙等投入的损失是因政府违法行政所导致，政府应当予以赔偿。
被上诉人琼海市政府答辩称，琼海市政府对思嘉公司土地闲置作出的行政处罚实体上合法，仅程序上存在一些瑕疵，思嘉公司要求政府赔偿没有法律依据。思嘉公司所建围墙没有依法取得规划许可，也没有依法报建，所造成的损失，政府不应当负责赔偿。故请求维持原判，驳回上诉。
经审理查明，原审认定事实清楚，本院予确认。
本院认为，本案关键问题在于思嘉公司在被无偿收回的土地上建设的围墙作为附属物连同土地一起被琼海市政府收回，因此所造成的损失是否应当由琼海市政府负责赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，只有公民、法人或其他组织的合法权益受到损害才能依法取得国家赔偿。而《海南经济特区城市规划条例》第三条规定：＂本条例所称城市，是指按国家行政建制设立的市、镇。……本条例所称建设，是指新建、扩建、改建房屋、人民防空设施、市镇公用设施、工程管线、通讯设施、对外交通设施等一切地上地下建筑物、构筑物、空中廊道及整治江河、滩涂和岸线、改变地形地貌等活动。＂第三十八条规定：＂在城市规划区内进行建设，必须申请办理规划报建手续，取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。＂本案现有证据不能证明思嘉公司兴建围墙已经取得规划许可，故尚不能认为其就是合法建筑，思嘉公司就兴建围墙所造成的损失请求国家行政赔偿，理由不能成立，本院不予支持。琼海市政府认为无偿收地的决定仅程序上存在瑕疵，思嘉公司要求国家赔偿没有法律依据，但琼海市政府没有在法定期限内提起上诉，本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
审判长钱冰
代理审判员王华
代理审判员叶珊茹
二ОО六年十二月二十五日
书记员赵道远
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