海南省高级人民法院
行政判决书
(2006)琼行终字第X号
上诉人（原审第三人）琼海市X村信用合作社，住所地琼海市X镇X路１２号。
法定代表人颜某某，主任。
委托代理人张强，海南昌宇律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）冯某某，男，１９６２年４月１１日出生，住（略）。
被上诉人（原审原告）陈某某，女，１９６２年７月１５日出生，住（略），系冯某某妻子。
两被上诉人共同委托代理人庞道斋，海南法立信律师事务所律师。
原审被告海南省人民政府，住所地海口市X路５９号。
法定代表人卫某某，省长。
委托代理人成某某、王某某，海南省法制办公室公务员。
上诉人琼海市X村信用合作社（以下简称加积信用社）因被上诉人冯某某、陈某某诉原审被告海南省人民政府（以下简称省政府）琼府复决字（２００５）第１３４号《行政复议决定书》一案，不服海南省海口市中级人民法院（２００６）海中法行初字第７号行政判决，于２００６年５月２３日向本院提起上诉。本院于２００６年７月４日立案受理后，依法组成某议庭，并于同年９月１１日公开开庭进行了审理。上诉人加积信用社的委托代理人张强，被上诉人冯某某、陈某某的共同委托代理人庞道斋，原审被告省政府的委托代理人成某某、王某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，１９９３年１１月９日，加积信用社与琼海市房地产开发总公司签订合同购买位于琼海市加积爱华东路东段１２００平方米土地。１９９７年１０月２７日，琼海市人民政府（以下简称琼海市政府）向申请人加积信用社颁发了海国用（９７）字第１１５６号《国有土地使用证》（以下简称１１５６号证），土地用途为商住。２０００年４月８日，加积信用社与琼海市国土资源环保局签订《超期未用土地建设协议书》，协议约定加积信用社保证自签订协议之日起六个月内动工建设，并按规定交纳购地款１０％的建房保证金，若未按时动工，保证金作为闲置费上缴市财政，同时同意国土部门依照有关规定无偿收回土地使用权。其后，加积信用社未开工建设。２００１年１２月３日，琼海市环境资源局以加积信用社闲置土地为由，向加积信用社发出《关于无偿收回国有土地使用权预先告知书》。２００２年１月８日，根据加积信用社的申请，琼海市住房制度改革办公室作出琼房办（２００２）１号《关于加积农村信用合作社兴建职工集资楼请示问题的批复》，同意加积信用社在其购置的土地上兴建职工集资楼。同年２月２１日，琼海市发展计划局作出海计字（２００２）２５号批复，同意加积信用社兴建２栋集资楼。同年４月１８日，琼海市政府作出海府（２００２）４３号《关于无偿收回琼海市X村信用合作社国有土地使用证的决定》（以下简称４３号《收地决定》），以加积信用社自受让土地至今闲置８年为由，决定无偿收回１１５６号国有土地使用权，注销该土地使用证，同时将该地中２４０平方米转让给冯某某、陈某某，１８０平方米转让给杨传明和杨昌平，并于４月２４日分别向受让方颁发了海国用（２００２）字第０３９５号和海国用（２００２）字第０３９３号《国有土地使用证》（以下分别简称为０３９５号证和０３９３号证）。加积信用社不服，遂向省政府申请行政复议。同年１１月４日，省政府作出琼府复决字（２００２）第５３号《行政复议决定书》（以下简称５３号《复议决定》），以加积信用社兴建职工集资楼项目已被有关部门批准，应允许加积信用社限期投资建楼为由，撤销了琼海市政府４３号《收地决定》。
争议地位于琼海市X镇X路东段南侧，四至为：东至冯某某，南至公巷，西至空地，北至人行道，面积１８０平方米。２００５年３月１１日，杨传明和杨昌平将争议地转让给冯某某、陈某某，并签订了《国有土地使用权转让合同书》。同年３月２４日，琼海市政府向冯某某、陈某某颁发了海国用（２００５）第０３３４号《国有土地使用证》（以下简称０３３４号证），同时注销了杨传明和杨昌平持有的０３９３号证。同年４月２１日琼海市建设局下发海建函（２００５）３５号《关于冯某某与陈某某户用地建筑设计条件的批复》，６月１０日琼海市建设局给冯某某、陈某某颁发了《建设工程规划临时许可证》，７月７日颁发了《施工许可证》。现冯某某、陈某某报建房屋的建设工程已全部完工。加积信用社对琼海市政府向冯某某、陈某某颁发０３３４号证的颁证行为不服，向省政府申请复议。同年１１月２９日，省政府作出琼府复决字（２００５）第１３４号《行政复议决定书》（以下简称１３４号《复议决定》），撤销了琼海市政府颁发的０３３４号证。冯某某、
原审认为，省政府受理加积信用社申请撤销０３３４号证行政复议纠纷一案，依法应当审查的是该颁证行为是否符合法律规定。琼海市政府基于冯某某、陈某某与案外人杨传明、杨昌平双方签订《国有土地使用权转让合同》，协议转让０３９３号证项下土地使用权的事实，受理了该土地使用权变更登记申请，并在为冯某某、陈某某颁发０３３４号证同时，依法注销了杨传明、杨昌平持有的０３９３号证，其颁证行为并无违法之处。省政府认为该颁证行为属于重复发证的违法行为，无疑是将该颁证行为与１９９７年１０月２７日琼海市政府向加积信用社颁发１１５６号证的具体行为进行比较而得出的结论，但本案审查的颁证行为应仅限颁发０３３４号证的具体行为，而不应扩大审查该颁证行为之外的其他法律关系。
琼海市政府颁发给冯某某、陈某某的０３３４号证权利来源是０３９３号证，而该证是在加积信用社１１５６号证项下的土地被琼海市人民政府无偿收回，１１５６号证被注销后，由琼海市政府重新出让该土地使用权而取得的。尽管５３号《复议决定》撤销了４３号《收地决定》，但此前１１５６号证项下的部分土地已被政府作出新的土地使用权出让行为所转让，并办理了新的《国有土地使用证》，在无偿收地决定被行政复议决定撤销后，其效力已无法自然恢复，除非政府撤销重新出让土地的行为或注销依据该出让土地行为办理的《国有土地使用证》。事实上，案外人杨传明、杨昌平取得的０３９３号证，至２００５年３月１１日与冯某某、陈某某签订合同转让该土地使用权时，从未被依法撤销或者注销，该证仍属于证明其土地权源合法的有效凭证。琼海市政府土地主管部门依据该土地证和双方当事人签订的《国有土地使用权转让合同》的约定，报市政府批准后为冯某某、陈某某办理了土地使用权变更登记并颁发受让土地的《国有土地使用证》，该土地变更登记行为又是加积信用社持有的１１５６号证已被行政决定予以注销的情况下作出的，因此在事实和理论上均不构成某复发证行为。
４３号《收地决定》被省政府复议决定撤销后，琼海市政府应当对其被撤销的行政行为所产生的法律后果承担相应的法律责任，或者及时撤销无偿收地后作出的新的土地出让行为，或者为加积信用社重新颁发土地使用证，并承担加积信用社原部分用地被重新出让给加积信用社所造成某失的赔偿责任，或者采取其他相应的补救措施，以妥善解决因不当行政行为所产生的新旧土地使用证之间的用地矛盾，但琼海市政府并未重新作出具体行政行为，这是酿成某案之争的主要原因。
省政府作出撤销０３３４号证的复议决定，实际上审查的行政行为已经不单是琼海市政府的颁证行为，还包括了对加积信用社原持有的１１５６号证法律效力的确认，也正是因为确认了该土地使用证仍然有效才会得出第０３３４号证属于重复发证的结论。但琼海市政府颁发０３３４号证时，０３９３号证亦是合法有效的这一事实，省政府却没有作出认定。因此，省政府在审查原具体行政行为时没有依照法定程序对琼海市政府颁发的０３３４号证的权源证明，即０３９３号证的合法性进行审查，忽视了该证是在１１５６号证注销期间由政府颁发的，且至今未经法定程序予以撤销或注销的事实，却认为１１５６号证在无偿收地决定被撤销后可以自然恢复其法律效力，定性有误，省政府以程序违法为由撤销０３３４号证，适用法律不当，应予纠正。此外，冯某某、陈某某履行了合法的报批手续，已在受让土地上建筑了五层房屋，撤销其房屋占地的土地使用证，将会损害冯某某、陈某某的合法权益，也会扩大行政成某，不利于彻底解决本案争议。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第二款之规定判决：一、撤销省政府１３４号《复议决定》；二、省政府应依法重新作出复议决定。
上诉人加积信用社上诉称，一、琼海市政府作出４３号《收地决定》后，并没有向土地管理部门申请注销１１５６号证，土地管理部门也没有就该证注销一事书面告知上诉人或琼海市政府，违反了《土地登记规则》第六十八条第二款的规定。４３号《收地决定》已被撤销，上诉人仍持有１１５６号证原件，且１１５６号证在２００２年４月２８日琼海市国土局定期检验时仍是合格的，而这个时间是在４３号《收地决定》和０３９３号证之后。故原审认定１１５６号证已被注销，其效力已经无法自然恢复，属认定事实错误。二、原审法院（２００６）海中法行初字第８号行政裁定驳回了冯某某、陈某某请求撤销省政府５３号《复议决定》的诉讼请求，也就认定了省政府撤销４３号《收地决定》是合法有效的，那么，４３号《收地决定》自始至终都没有发生法律效力，依据该《收地决定》所作出的一系列行为包括０３９３号证的颁发都是无效的。但原审却认定０３９３号证是在１１５６号证被注销后由琼海市政府重新出让土地使用权而取得因而是合法的，这一判决与（２００６）海中法行初字第８号行政裁定自相矛盾。三、根据《土地登记规则》第五十条规定，公告是土地注册登记的必经程序，目的是防止错误登记。０３９３号证的颁发与《收地决定》的时间仅隔６天，根本来不及公告，上诉人也不知情，无法提异议。０３９３号证违反法定程序，造成某复发证的严重后果，原审认定其有效错误。四、省政府对与本案有关的全部事实进行审查，完全符合《行政复议法》的规定，并没有扩大审查，且审查的内容客观准确。因此，省政府１３４号《复议决定》认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，应当予以维持。故请求撤销原审判决，驳回冯某某、陈某某的诉讼请求。
被上诉人冯某某、陈某某辩称，一、行政决定一旦作出，就已产生效力，１１５６号无法自然恢复效力。二、０３３４号是０３９３号证变更而来，１３４号复议决定缺乏可行性，加积信用社的诉讼选择没有实际意义。故请求驳回上诉，维持原判。
原审被告省政府述称，虽然１１５６号证已被琼海市政府４３号《决定》注销，但５３号《复议决定》已撤销４３号《决定》，琼海市政府又将１１５６号项下部分土地给冯某某、陈某某颁证，属于重复颁证，１３４号《复议决定》撤销０３３４号证的颁证行为正确，应予维持。
二审庭审中，当事人各方仍以原审中提供的有关证据证明各自的主张，并坚持在原审中对有关证据的质证意见。经庭审查明，原审认定事实清楚，当事人各方均无异议，本院予以确认。另查明，冯某某、陈某某在原审法院起诉请求撤销１３４号《复议决定》的同时，还起诉请求撤销５３号《复议决定》，原审法院认为，琼海市政府４３号《收地决定》发生法律效力时，行政管理相对人只有加积信用社，不存在与该无偿收地行政行为有关的其他利害关系人。省政府受理加积信用社的复议申请，其审查的行政行为也只是发生在２００２年４月１８日之前，琼海市政府无偿收地的行政行为是否符合法律规定和有无不当之处、省政府依法作出的复议审查行为、以及审查后作出的行政复议决定，均与冯某某、陈某某没有任何法律上的利害关系，无论撤销或维持４３号《收地决定》，均不会对冯某某、陈某某的权利义务产生直接的影响，遂裁定驳回冯某某、陈某某的起诉。
本院认为，１９９７年１０月２７日，琼海市政府给加积信用社颁发１１５６号证，该证在没有注销前具有法律效力，信用社因此取得１２００平方米土地使用权。２００２年４月１８日，琼海市政府作出４３号《收地决定》，决定无偿收回１２００平方米土地使用权，注销１１５６号证，并明确告知信用社如对该决定不服，可在接到该决定之日起６０天内向省政府申请行政复议或在１５天内向法院提起行政诉讼。但琼海市政府在该决定作出后的第六天就将１１５６号证项下１８０平方米土地给杨传明、杨昌平颁发了０３９３号证，２４０平方米土地给冯某某、陈某某颁发了０３９５号证，此时该决定赋予加积信用社诉权的期限尚未届满，琼海市政府应该知道该决定的效力并未最终确定，琼海市政府给冯某某等人的颁证行为在程序上存在不妥。２００２年１１月４日，省政府作出５３号《复议决定》撤销琼海市政府４３号《收地决定》，该《复议决定》已经发生法律效力。但该《复议决定》并未明确在撤销４３号《决定》的同时恢复１１５６号证的效力，加积信用社在收到５３号《复议决定》后也没有申请恢复原已被注销的１１５６号证，致使０３９３号证、０３９５号证仍然具有法律效力。当然，琼海市政府既没有据此恢复已被注销的１１５６号证，也没有注销已经颁发给冯某某等人的土地使用证，其后又为冯某某、陈某某办理了土地变更登记，在处理程序上确实存在不妥。但根据本案的实际情况，冯某某、陈某某于２００５年６月１０日获得《琼海市建设工程规划临时许可证》后，在其取得的０３３４号证和０３９５号证项下共４００平方米土地上建了一栋六层楼房，现已全部完工，而现有证据也不能证明冯某某、陈某某知道此前琼海市政府的收地行为以及省政府的撤销收地行为。因此，冯某某、陈某某依法取得的土地使用权应当依法得到保护。琼海市政府应当采取相应的补救措施，平衡各方利益，以进一步完善不当的颁证行为，但不宜因此撤销０３９３号、０３９５号证以及０３３４号证。省政府１３４号《复议决定》撤销冯某某、陈某某已建楼房部分土地即０３３４号证项下１８０平方米土地的颁证，损害了冯某某、陈某某的合法权益，也不符合客观实际，原审撤销该复议决定、要求省政府重新作出复议决定并无不当，上诉人上诉理由不能成某，本院不予支持。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费１００元由原审被告海南省人民政府负担，二审案件受理费１００元由上诉人琼海市X村信用合作社负担。
本判决为终审判决。
审判长赵立
审判员钱冰
代理审判员叶珊茹
二ОО六年九月二十五日
书记员容泽清
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