海南省高级人民法院
行政判决书
(2006)琼行终字第X号
上诉人（原审原告）儋州市X镇X村通蕊经济合作社。
法定代表人符某某，村长。
委托代理人王南湖，海南圣合律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）儋州市人民政府。
法定代表人郭某某，市长。
委托代理人孙某某，市政府法制办公务员。
原审第三人地方国营儋州市雅星林某。
法定代表人林某某，场长。
委托代理人孙某某，市政府法制办公务员。
上诉人儋州市X镇X村通蕊经济合作社（以下简称通蕊经济社）因其诉被上诉人儋州市人民政府（以下简称市政府）及原审第三人地方国营儋州市雅星林某（以下简称雅星林某）土地行政批复一案，不服海南省海南中级人民法院２００６年３月３０日作出的（２００６）海南行初字第１７号行政判决，于２００６年５月２９日通过海南省海南中级人民法院向本院提起上诉。本院于同年７月４日受理，依法组成合议庭，并于同年８月１１日上午在本院第二法庭公开开庭审理。通蕊经济社的法定代表人符某某及其委托代理人王南湖，市政府和雅星林某的共同委托代理人孙某某等到庭参加诉讼。本案报经最高人民法院批准，延长审理期限两个月，现已审理终结。
经审理查明，１９８４年１０月４日，原儋县林某局与当时的雅星区公所（现雅星镇政府）、雅星乡、飞巴乡、庙陀乡和新让乡等签订《林某土地界线及收益分成协议书》，约定：１、林某收益分成比例扣除成本后，县、区、乡、村四级按６：１：１：２分成；２、林某的四至范围，即原国社合营雅星田尾林某的四至范围；３、土地面积２６０００亩（当时没有实际丈量，现测绘面积为１１９００亩）。林某范围内的水田仍归群众所有，林某范围内的群众所有的插花地１９８６年底全部归林某使用。之后，原儋县林某局向原儋县县政府请示成立＂地方国营儋县雅星林某＂，县政府于１９８４年１０月２０日作出儋府函［１９８４］１７３号《关于成立＂地方国营儋县雅星林某＂的批复》（以下简称１７３号《批复》），同意由原国社合营雅星田尾林某转建地方国营儋县雅星林某，隶属儋县林某局。对在转变过程中存在的问题及利润分成同意按照双方签订的上述协议执行。由于林某经营管理不善，群众一直没得到收益，通蕊经济社等村多次上访，直到国家林某局，要求解除联营协议，返还土地。２００２年，通蕊经济社向儋州市人民法院提起行政诉讼，诉请市政府履行对通蕊经济社所投入联营的土地核发权属证书。儋州市人民法院于２００２年１２月１８日作出（２００２）儋法行初字第１９号行政判决，判令市政府在判决生效之日起６０日内履行法定职责。但市政府未履行已生效的判决。２００４年，通蕊经济社向儋州市人民法院提起民事侵权诉讼，要求判令儋州市林某局和雅星镇政府退还４４２０亩土地。案经一、二审审理均认为该案争议的是土地权属问题，应当先由县级人民政府处理，故驳回通蕊经济社的起诉。２００５年４月６日，市政府根据雅星林某的申请，给其颁发了儋国用（雅星）第０１２７１６号《国有土地使用证》。该证载明：使用权类型为划拨；使用面积为７２１２６４３．８平方米（合１０８１９亩）。次日，雅星镇政府作出《关于雅星林某返还２０００亩浆纸林某权属的划分方案》（以下简称《划分方案》），主要内容为：从林某已发包种植浆纸林某土地中返还２０００亩抵作林某建场以来应给农民的利益分成，即雅星镇政府１００亩，庙陀村委会７０亩，通蕊村４００亩，飞巴村１５０亩，庙陀村３０亩等，返还的土地属于集体所有。自此各村委会、村X组与雅星林某的合同纠纷彻底解决，原《林某土地界线及收益比例分成协议书》自行终止。今后各村不得以任何形式侵占雅星林某土地及其他利益。上述《划分方案》还附有参与划分土地的各方调查意见表，除通蕊经济社不同意在该表上盖章外，其余各经济社及所属村委会均盖章同意划分方案。２００５年５月１９日市政府对上述方案作出（２００５）６２号《关于雅星林某返还２０００亩浆纸林某属划分方案的批复》（以下简称６２号《批复》），同意雅星镇政府按上述《划分方案》实施。通蕊经济社不服该批复，向海南省人民政府申请复议。省政府于２００５年１０月２５日作出琼府复决字（２００５）１０２号《行政复议决定书》，维持了６２号《批复》。通蕊经济社不服，向法院提起行政诉讼。
一审判决认为，雅星林某原使用的土地，来源于原国社合营雅星田尾林某的土地及周边社队签订的《林某土地界线及收益分成协议书》后划出的土地，该协议已经当时的区X乡政府盖章确认，并经原儋县县政府于１９８４年１０月２０日作出１７３号《批复》，明确了雅星林某使用的土地界线。据此，雅星林某自１９８４年成立后，政府划拨的土地界线是清楚的。为补偿通蕊经济社等农村X组织当时在林某用地范围内插花地损失，在林某成立时由各方代表签订的上述《林某土地界线及收益分成协议书》予以处理。发生纠纷后，市政府为维护农民利益和社会稳定，批准雅星镇政府作出的《划分方案》，同意从林某已发包种植浆纸林某土地中返还２０００亩以抵作林某建场以来应给农民的利益分成，并以已产生经济效益的部分浆纸林某为补偿，处理适当。现通蕊经济社不服，以其拥有合法土地所有权为由，主张争议地中的４４２０亩土地属其集体所有，但就目前通蕊经济社提供的现有证据均未能证明其主张，故对此请求不予支持。综上，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回通蕊经济社的诉讼请求。
通蕊经济社上诉称：市政府作出的６２号《批复》是批准雅星镇政府的《划分方案》，该方案的内容是确认包括上诉人在内的各村与儋州林某局之间的纠纷属联营纠纷。既然的联营纠纷，雅星镇政府不能用行政处理程序进行处理，市政府批准《划分方案》是错误的。因此，雅星镇政府的《划分方案》和市政府的６２号《批复》采取行政强迫手段，决定解除联营协议，违反法定程序和超越职权。上诉人在行政复议和行政诉讼中，没有要求确认土地所有权归上诉人所有，而是请求撤销市政府的６２号《批复》，原审判决未对上诉人的这一请求进行论述和认定，却以争议地是国有划拨土地，上诉人不能提供证据证明争议地属其所有为由，判决驳回其诉讼请求属认定事实错误。根据《行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，请求二审法院依法撤销一审判决和６２号《批复》。
市政府答辩称：为了发展我县的林某生产，１９８４年由原国社合营雅星田尾林某转为地方国营雅星林某，雅星林某的四至范围按原国社合营雅星田尾林某四至范围，通蕊经济社认为当时办雅星林某是由各小队出土地不符某事实。１９８４年以来由于雅星林某经济效益差，没能兑现利润分成，造成当地群众意见大，为了解决这历史遗留问题和社会稳定，确定了划分土地的原则，并经大多数利润分成方及周边村庄同意后才确定的划分方案，该划地方案得到了绝大多数村庄群众同意签章通过，这是符某实际情况，非常合情合理。６２号《批复》是针对土地的划分方案，对土地进行明确权属，从根源上解决周边村庄与林某的纠纷。土地确权是政府的职能范围，通蕊经济社认为其纠纷是联营纠纷，政府无权处理，作出的６２号《批复》违反法定程序是错误的。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。
雅星林某在庭审中表示同意市政府的答辩意见。
本院认为，１９８４年，原县林某局与原雅星区公所以及雅星乡、飞巴乡、庙陀乡、新让乡等签订《林某土地界线及收益分成协议书》，协议第一条约定，林某收益分成比例扣除成本后，县、区、乡、村四级按６：１：１：２分成。之后，由于林某管理不善收益差，没有履行协议，群众得不到收益分成，通蕊经济社等村多次上访，要求解除联营协议。雅星镇政府为了解决这一历史遗留问题，作出《划分方案》，返还２０００亩浆纸林某。该方案划分土地的基础是１９８４年的《林某土地界线及收益分成协议书》，但《划分方案》不按照１９８４年协议所规定的分成比例进行，同时雅星镇政府也参与在返还２０００亩浆纸林某中的分配。按照《林某土地界线及收益分成协议书》，雅星镇政府的分成比例不在村委会和经济社的分成比例范围之内。而该分配方案却将镇政府与林某周边的７个村列入同一序列进行浆纸林某权属分配。同时《划分方案》称联营造林某积现测绘为１１９００亩，与８４年协议约定面积２６０００亩相去甚远，且测绘时未经通蕊经济社走界。此外，即使土地面积为１１９００亩，《划分方案》仅拿出２０００亩进行分配，亦不是８４年协议约定的２０％，且没有说明任何理由。综上，雅星镇政府所作出的《划分方案》事实不清，市政府批复同意《划分方案》，所作出的６２号《批复》同样也事实不清，应予撤销。一审认定事实基本清楚，但适用法律、法规错误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、第五十四条第（二）项第１目和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十条之规定，判决如下：
一、撤销海南省海南中级人民法院于２００６年３月３０日作出的（２００６）海南行初字第１７号行政判决；
二、撤销市政府于２００５年５月１９日作出的儋府函［２００５］６２号《关于雅星林某返还２０００亩浆纸林某权属划分方案的批复》。
一、二审案件受理费共计２００元由市政府负担。
本判决为终审判决。
审判长熊大胜
审判员林某冰
代理审判员叶珊茹
二００六年十月二十五日
书记员容泽清
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