海南省高级人民法院
行政判决书
(2006)琼行终字第X号
上诉人（原审第三人）徐某甲，男，汉族，１９３６年７月２日出生，澄迈县X镇信用社退休职工，住（略）。
委托代理人曾德程，海南日新律师事务所律师。
委托代理人徐某乙，澄迈县X排坡园村人。
被上诉人（原审原告）王某丙，男，汉族，１９６７年４月２５日出生，农民，现住（略）。
委托代理人王某郭，海南大华园律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）澄迈县X镇X村委会仁村X组。
法定代表人王某丁，该村X组长。
委托代理人王某戊，澄迈县X村民。
原审被告澄迈县人民政府。
法定代表人杨某某，县长。
委托代理人符某某，澄迈县人民政府办公室公务员。
委托代理人林某某，澄迈县国土环境资源局公务员。
原审第三人澄迈县X镇人民政府
法定代表人陈某己，镇长。
委托代理人吴某，澄迈县X镇人民政府干部。
上诉人徐某甲（原审第三人）因被上诉人王某丙诉澄迈县人民政府（以下简称澄迈县政府）、原审第三人澄迈县X镇人民政府（以下简称文儒镇政府）、原审第三人澄迈县X镇X村民委员会仁村X组（以下简称仁村X组）土地确权纠纷一案，不服海南省海南中级人民法院（２００５）海南行初字第１５４号行政判决，于２００５年１２月２８日通过海南中级人民法院向本院提起上诉。本院２００６年３月８日受理后依法组成合议庭，于２００６年４月２１日在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人徐某甲的委托代理人曾德程、徐某乙，被上诉人王某丙及其委托代理人王某郭，被上诉人仁村X组委托代理人王某戊，原审被告澄迈县政府委托代理人符某某、林某某，原审第三人文儒镇政府委托代理人吴某到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案延长审理期限两个月，现已审理终结。
经审理查明：争议地位于（略）环田北面，其四至为：东至田埂小道，南至水田边，西至陈某辛屋，北至金某公路，长２０米，宽４米，面积８０平方米。１９８９年第三人文儒镇政府（原文儒乡政府）为兴建农贸市场，报经澄迈县政府以澄府函（１９８９）１３４号文（以下简称１３４号文）批准同意，征用第三人仁村X组（原文儒乡X村委会仁村第一生产队）０．６７亩水田（合计４４６．７平方米）作为兴建农贸市场用地。１９８９年９月２６日文儒镇政府将０．６７亩水田中的４２０平方米转让给文儒工商所兴建农贸市场并将农贸市场东边两间宅基地安排给山心管区建办公室。之后山心管区将该地转让给保险公司建房。１９９５年３月２０日文儒乡政府经澄迈县政府批准，将建农贸市场余下的１６０平方米转让给王某宗建个体商店。１９９２年上诉人徐某甲因原宅基地被征用兴建农贸市场，文儒镇政府将争议地补偿给徐某甲。徐某甲于同年向镇政府交纳了土地管理费、土地确权费和土地变更管理费等共计１０３２元。１９９８年被上诉人王某丙在争议地建房屋时与徐某甲发生纠纷。原文儒乡政府分别于１９９９年１２月２５日和２００１年７月２４日作出文府决字（１９９９）第００１号和文府决字（２００１）０４号处理决定书，认定争议地属征用的０．６７亩水田范围，所有权属国有，使用权确定给徐某甲。王某丙对两次处理决定均不服，向澄迈县政府申请复议。澄迈县政府分别于２０００年４月１７日和２００１年１０月１８日作出澄府复决字（２０００）０２号和澄府复决字（２００１）５号《行政复议决定书》（以下简称两个复议决定）认为，文儒乡政府认定争议地在征用水田范围内，所有权为国家所有，使用权确定给徐某甲属认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，撤销了文儒乡政府的处理决定。澄迈县政府于２００４年５月２４日受理徐某甲提出的处理土地权属争议申请，于２００５年３月７日作出澄府［２００５］２３号《关于徐某甲与王某丙土地权属争议的处理决定》（以下简称２３号《处理决定》），认定争议地中７２．４平方米属于征用的０．６７亩水田范围内，其余７．６平方米为路边荒地及部分老公路。争议地所有权属国有，使用权确定给徐某甲。王某丙不服，向海南省人民政府申请复议。２００５年６月２８日，海南省人民政府作出琼府复决（２００５）５１号《行政复议决定书》予以维持。
一审法院认为，２３号处理决定认定争议地中７２．４平方米在原征地范围内，其依据是国家测绘局海南基础地理信息中心（以下简称信息中心）的《判读报告》。该判读报告是澄迈县政府提供的其在行政程序中采用的鉴定结论。从形式上看，该判读报告未载明鉴定人鉴定资格说明，也没有鉴定人的签名，违反了最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十四条的规定。根据该《规定》第六十二条第（二）项，对该《判读报告》不予采纳。从内容上看，该《判读报告》结论中没有具体说明争议地中７２．４平方米在１９８９年征用前为水田，且《判读报告》所附《澄迈县文儒市场地理位置判读专题图》也没有标明争议地７２．４平方米属于征用的０．６７亩水田范围内。被告澄迈县政府根据该《判读报告》作出《徐某甲与王某丙土地权属争议相关计算说明》，认定争议地属于征用的０．６７亩水田范围内，其余７．６平方米为路边荒地及部分老公路，显然没有科学根据。基于上述事实和理由，该《判读报告》不能作为本案定案的依据。其次，文儒镇政府１９８９年征用０．６７亩水田后把该地中的４２０平方米转让给文儒工商所建农贸市场、１６０平方米转让给王某宗建个体商店并安排两间宅基地给山心管区建办公室，已超出了政府批准征用的０．６７亩的面积，再将争议地划定为征用地补偿安排给徐某甲建房使用，没有事实根据。２３号《处理决定》认定部分争议地属于政府征用和国有土地的证据不足。第三、本案争议地经澄迈县政府两次复议，认定未依法征用，文儒镇政府将使用权确定给徐某甲不当。在没有合法有效的证据证明的情况下作出２３号《处理决定》，显然有悖于本案的法律事实。第四，从争议地实际使用情况来看，王某丙从１９９３年开始在争议地上建木屋使用至１９９８年，徐某甲及文儒镇政府未提异议。且原告王某丙使用争议地建房曾向仁村X组申请，并报经仁村村委会批准同意。因此，澄迈县政府认定争议地属国有，使用权确定给徐某甲不当。海南中院据此认为２３号《处理决定》认定事实不清，主要证据不足，导致适用法律及处理结果不当，遂判决撤销２３号《处理决定》，由澄迈县政府重新作出具体行政行为。
徐某甲不服一审判决，向本院提出上诉称：第一、文儒镇政府有权使用的土地是水田加荒地共１．２亩（合８００平方米），其中水田为４４６．６７平方米（即０．６７亩），其余为路边荒地和上诉人宅基地合计３５３．３３平方米，有澄迈县国土局的规划图、县政府１３４号文和文儒乡政府与山心村委会１９８９年８月２９日《国家建设征用土地协议书》（以下简称征地协议）等为证。文儒镇政府在总计８００平方米的面积中安排４００平方米建农贸市场（文儒工商所已出具证明），１６０平方米转让给王某宗建个体商店，安排两格宅基地（１６０平方米）给山心管区建办公室共计７２０平方米，加上争议地８０平方米正好与总面积８００平方米相吻合。第二、原审认定被上诉人王某丙从１９９３年开始在争议地上建木屋到１９９８年上诉人才有异议不符某事实，也没有证据支持。争议地在１９９２年时已由文儒乡X排给上诉人使用，有上诉人在当年交纳的土地管理费、土地确权费和土地变更管理费收据为证。事实是一直以来没有任何人在该地上搭建木屋使用，这有调查笔录、文丰村委会、证人王某实等为证。第三、被上诉人提供的１９５３年的《土地房产所有证》因所载名称、四至、面积与争议地无关而被原审否定，其提供的《集体土地宅基地使用权审批表》是２００１年１１月２８日才由仁村X组同意，２００４年２月２日由山心村委会批复，明显是１９９８年双方发生争议后由仁村X组做出，且该表未经乡政府审核，属违反法律强制性规定而无效。被上诉人王某丙在争议地北边已有一处宅基地，依法亦不得再报批新的宅基地。本案中，仁村X组与被上诉人有利害关系，其单方在发生争议后补充的证据不足以证明事实，不能采纳。澄迈县政府有关部门和文儒镇政府多次派员现场调查，并做了调查笔录，均证明被上诉人无使用该地的事实。原审在没有任何证据的情况下，仅凭被上诉人单方陈某认定被上诉人自１９９３年在争议地上建木屋使用至１９９８年上诉人才提异议错误。第四、原审对《判读报告》认识定性错误，导致适用法律错误。２３号《处理决定》认定该地为国有的依据是征地协议、１３４文和《规划图》，《判读报告》只是补充辅助性材料，是书证而非鉴定结论。信息中心作为全国甲级测绘资格单位，是海南省唯一的测绘资料档案馆所在单位。根据国家测绘局１９９９年１２月２２日《国家基础地理信息数据使用许可管理规定》和该中心的资质，该中心可以提供海南省基础地理信息数据社会服务，有权对基础信息数据，根据地物波谱特性、空间特征和成像机制以及所掌握的地学规律，通过地物影像特征来进行解译、判释相关数据。本案中，该中心根据１９８６年１：１００００航摄像片和１９９６年１：１７０００航摄像片对两个时间的文儒镇农贸市场的地理位置进行解释和说明，以利于澄迈县政府掌握征地范围，这个过程不是鉴定，不应适用《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十四条。第五、根据本案查明的事实，被上诉人作为原告存在主体资格上的瑕疵，应驳回其诉讼请求。如前文所述，被上诉人无使用争议地之事实，也没有提供任何证据证明使用该地，争议地被确认为国有土地，相对人应是仁村X组，当由仁村X组主张才适格。第六、澄迈县政府作为县级政府，有权对争议地进行处理。在处理过程中，澄迈县政府通过派员勘查现场，调查取证，核定地界，召集争议双方协商，依据《征地协议》、１３４号文和《规划图》，结合《判读报告》和对时任文儒乡党委书记、乡长蔡琼辉，乡人大主席吴某成，争议地邻居王某宗、王某实等相关人员的调查笔录，基于仁村X组未提供任何证据证明该地为其所有，被上诉人无任何证据主张该地的使用权，也无使用该地的事实，依法认定该争议地为国有，使用权确定给上诉人的２３号《处理决定》证据充分、事实清楚、程序合法、适用法律正确，应予维持。２３号《处理决定》是一个独立的行政处理程序，受新主体、程序和证据约束，与其他处理结果无任何法律冲突，一审认定２３号《处理决定》＂有悖于法律事实＂错误。综上，上诉人认为一审判决对案件基本事实认定不清，证据不足，适用法律错误，请求二审法院撤销原判，维持２３号《处理决定》。
被上诉人王某丙辩称：第一、《判读报告》不具备证据形式要件。内容上，没有说明争议地是水田还是坡地，不能确定争议地中含水田或坡地的面积，也不能明确争议地是否在被征用的水田范围内。判读结果与争议地权属处理没有关联性。第二、文儒镇政府规划建设农贸市场只征用０．６７亩水田，没有征用水田周边的土地，争议地在０．６７亩水田之外。上诉人称文儒镇X排给上诉人的宅基地正好有一部分即７２．４平方米位于征用地范围内没有事实根据。第三、争议地属仁村X组的土地，有政府１９５３年给被上诉人家人的土地证为证。１９９３年仁村X组将争议地安排给被上诉人一家建房，因当时经济困难，被上诉人在争议地上搭起了木棚，１９９８年拆掉木棚建房时，与上诉人徐某甲发生纠纷，有文儒镇X村委会、证人王某广、王某庚、陈某辛等证人证言证明。原判确认上述事实，并无不当。第四、原审被告两次复议决定分别撤销了文儒镇政府的两次处理决定所确认的事实是根据＂争议地＂的使用状况以及权属等相关情况作出，与２３号《处理决定》有密切联系，上诉人称澄迈县政府的两次复议决定与本案无关没有理由。
被上诉人仁村X组答辩意见与被上诉人王某丙答辩意见基本一致，认为澄迈县政府根据《判读报告》作出《徐某甲与王某丙土地权属争议相关计算说明》（以下简称计算说明）是诉讼中才制作的文件，其计算过程没有科学根据，计算结果有悖客观事实。争议地是仁村X组的集体所有土地，政府未曾征用过。文儒镇政府超过征用的０．６７亩水田面积用地是客观事实。《规划图》不是征地红线图。该图标明的制图时间是１９８９年７月２９日，但图中标明的保险站地块和王某宗地块当时并没有规划安排。保险站地块是由政府安排给山心村委会，后来由山心村委会转让给保险站。王某宗地块１９９５年才由政府转让给他。这些事实说明规划图是２０００年行政复议时由文儒镇政府到县国土局补办，不具有真实性和合法性，不能作为认定事实的根据。上诉人在市场范围内根本没有合法的宅基地，是为了得到政府的补偿而在市场内抢建房子妨碍建市场，后被政府拆除，没有任何补偿。王某丙于１９９３年至１９９８年经我村X组同意后在争议地建木房是全文儒墟有目共睹的事实。澄迈县政府不顾事实，将我村X组的集体土地当作国有土地安排给上诉人使用违法，应予纠正。
原审被告澄迈县人民政府认为：第一、信息中心作为我省唯一有权鉴定单位，其资格不容置疑。虽然《判读报告》没有鉴定人签名，但鉴定单位的签章足以认定。没有鉴定人资格说明及签名只是信息中心程序操作问题，实体上不影响本案的审理。另，《判读报告》虽然没有标明争议地７２．４平方米是否属于征用的０．６７亩水田范围，但已根据不同时期土地情况作出了相关的数据报告。７２．４平方米属于征用范围只是依《判读报告》的相关数据客观的简单的数字加减得来。一审法院认定《判读报告》违法和没有科学依据错误。第二、从《规划图》及实际情况来看，市场用地除征用的０．６７亩外另有其它土地共同组成，工商所及王某宗的用地并没有涵盖全部用地。本案争议地正好有７２．４平方米位于征用地，另外７．６平方米属其他市场用地。第三、被上诉人王某丙１９９３年有否向仁村申请用地，有否在争议地建房并无充分证据。事实上９３－－９８年间争议地并无人使用。争议地中７２．４平方米已经征用，依法转为国有土地。一审法院以原告曾向仁村X组申请用地并经村民委员会同意为由否认该地为国有土地于法无据。请求二审法院撤销一审判决，维持澄迈县政府２３号《处理决定》。
原审第三人文儒镇政府未作书面答辩，在庭审中称其答辩与原审被告澄迈县政府答辩意见一致。
二审中，上诉人徐某甲提交了证据清单。其中新证据有：１、国家测绘局海南基础地理信息中心的测绘资质证书，证明该中心有出具摄影测量数据报告的资质。２、国家测绘局海南基础地理信息中心编制人员《判读报告》编制人员甄秋红、谭某、金某某等人的学历、身份及职称等资质材料，证明《澄迈县X镇市场地理位置判读报告》编制人员的资质符某规定。因其只是《判读报告》的形式补充，不能独立证明案件事实，本院不予质证。
被上诉人王某丙，第三人仁村X组，第三人文儒镇政府，原审被告澄迈县人民政府二审中均未提供新证据。
庭审中，上诉人徐某甲申请证人徐某坤出庭作证。证言的主要内容是：其在担任文丰管区党支部书记期间曾多次做过徐某甲的思想工作，劝其让出宅基地兴建农贸市场并由政府安排一格与王某宗相邻的宅基地作补偿。被上诉人王某丙当庭提出徐某坤与徐某甲同宗，有利害关系，对其证言不应采信。王某丙异议有理，本院予以支持。
本案争议的焦点是《判读报告》的证明效力以及被上诉人王某丙对争议地权属主张是否成立。关于《判读报告》的证明效力。信息中心的判读以１９８６年以前一直存在至今的老井为参照，测出老井至水田北边１９８６年距离为３９．５米，１９９６年为２５．７米；水田边至公路中心距离１９８６年为１０．７米，１９９６年为２８．３米，两组数据可以证明１０年间水田面积缩小和公路宽度增加的事实。这一事实与实地勘察结果互相验证，可以认定与本案待证事实有关联性。判读成果由《澄迈县X镇市场地理位置判读专题图》和《澄迈县X镇市场地理位置判读报告》两部分组成，有明确的工作要求、资料情况、技术依据、数学基础、应用设备、技术方案和工作流程的说明，亦有该中心的签章和明确的编制人、分析人、审核人和审定人，具备证据的客观性、真实性特征。即使认定为鉴定结论，亦不属最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十二条第（二）项＂鉴定程序严重违法＂之情形。因此，该《判读报告》可以作为证据使用。至于澄迈县国土环境资源局的＂计算说明＂，是以判读结果为依据，通过简单计算即可得出的结论，属其对作为证据使用的《判读报告》的组成部分。被上诉人仁村X组认为是澄迈县政府＂在诉讼中制作的文件＂没有事实根据。被上诉人王某丙对争议地主张权属的主要证据是：１、澄迈县政府１９５３颁发的《土地房产所有证》及土地界线示意图；２、《集体土地宅基地使用权审批表》；３、证人王某广、陈某辛、王某庚的证明材料。关于证据１，一审法院以澄迈县政府和文儒镇政府、上诉人徐某甲均持有异议，在没有其他证据佐证的情况下不予采信，本院亦不予采信。关于证据２，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款：＂农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准＂之规定，该审批表只有仁村X组和山心村委会批准同意的意见，不能作为其主张权属的依据。关于证据３，一审法院以＂或因证人身份不明或因证人未出庭作证，原告（即本案被上诉人）也未提供原件，不能证明这些证据来源的合法性和内容的真实性，且被告（澄迈县政府）、第三人徐某甲（本案上诉人）和文儒镇政府均持有异议＂为由不予采信，本院亦不予采信。据此可以认定，被上诉人王某丙对该争议地主张权属的依据不足。
本院认为，澄迈县政府根据上诉人提交的土地管理费、土地变更管理费以及土地确权费收据以及原文儒乡政府提供的《关于文儒乡政府兴建农贸市场的现实材料》等证据，结合争议地的所处位置及市场范围内实际用地情况，在被上诉人王某丙尚无合法权属主张依据的情况下，依照《海南省确定土地权属若干规定》第三十条＂对于同一争议作过多次协议或处理决定的，以最后一次协议或处理决定为准＂之规定，作出２３号《处理决定》并不＂有悖于本案法律事实＂。
综上，一审法院认定事实不清，适用法律、法规错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项，判决如下：
一、撤销海南中级人民法院海中法行初字第１５４号行政判决书。
二、驳回被上诉人王某丙的诉讼请求。
一、二审案件受理费共２００元由被上诉人王某丙承担。
本判决为终审判决。
审判长杨某余
审判员钱冰
代理审判员陈某
二００六年六月二十七日
书记员容泽清
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