海南省高级人民法院
行政判决书
（2007）琼行终字第X号
上诉人昌江黎族自治县人民政府，住所地昌江县X镇县政府大院。
法定代表人吉某某，县长。
委托代理人周正凡，海南天赐律师事务所律师。
被上诉人邢某某，男，１９７３年３月２６日生，汉族，无业，住（略）。
被上诉人陈某甲，男，１９６８年２月２４日生，汉族，无业，住（略）。
被上诉人胡某某，男，１９６６年２月１６日生，汉族，海南钢铁公司员工，住（略）。
被上诉人潘某某，男，１９４７年１０月１２日生，汉族，海钢铁矿服务公司退休员工，住（略）。
被上诉人程某某，女，１９５７年６月１４日生，汉族，昌江国税局干部，住（略）。
被上诉人王某乙，女，１９４５年１０月２１日生，汉族，农民，住（略）。
被上诉认石小老，男，１９５１年５月９日生，汉族，昌江县交通局技术员，住昌江县X路站宿舍。
被上诉人黄某丙，男，１９４９年３月１１日生，汉族，昌江县电信局退休干部，住（略）。
被上诉人吴某，１９５６年１月２１日生，汉族，昌江县水务局干部，住（略）。
被上诉人黄某丁，男，１９３５年７月１３日生，汉族，昌江县海尾供销社退休工人，住（略）。
被上诉人王某戊，男，１９６１年１２月１０日生，汉族，海钢公安处干部，住（略）。
被上诉人翁某某，男，１９４７年６月１４日生，汉族，农民，住（略）。
被上诉人张某某，男，１９６３年２月１日生，黎族，昌江县委宣传部职工，住（略）。
被上诉人陈某己，女，１９５２年８月１８日生，汉族，无业，住（略）。
被上诉人邹某某，男，１９５６年６月２８日生，汉族，昌江糠厂职工，住（略）。
被上诉人钟某某，女，１９６４年３月１５日生，汉族，昌江县工商局退休职工，住（略）。
被上诉人黄某庚，女，１９７０年５月２０日生，汉族，个体户，住（略）。
诉讼代表人黄某丙，石小老。
上列被上诉人共同委托代理人曾德程，海南日新律师事务所律师。
上诉人昌江黎族自治县人民政府（以下简称昌江县政府）因被上诉人邢某某等１７人诉其收回土地使用权纠纷一案，不服海南省海南中级人民法院（以下简称海南中院）（２００６）海南行初字第２０５号行政判决，于２００６年１２月２４日通过海南中院向本院提起上诉。本院２００７年１月３０日立案受理后依法组成合议庭，于２００７年４月２９日在本院第二审判公开开庭审理。上诉人昌江县政府委托代理人周正凡，被上诉人诉讼代表人黄某丙、石小老及被上诉人共同委托代理人曾德程某庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案延长审理期限两个月，现已审理终结。
原审法院经审理查明：２０００年，昌江县政府将位于昌江大道东侧花园住宅小区X街面的３０．８７亩土地公开出让。２００１年３月，昌江县政府与邢某某等１７人签订《国有土地使用权协议出让合同书》，以每亩５．８－８万元的价格将上述路段的国有土地使用权出让给邢某某等，使用年限为５０年。２００１年４月，昌江县政府给邢某某等颁发了《国有土地使用证》。１７名被上诉人的用地面积均为６３２．５平方米。邢某某等取得土地使用权后，多次向昌江县有关部门申请办理规划建设许可证未果。２００５年２月，昌江县政府编制《总体规划》，将颁证地块规划为金融用地。２００５年６月，昌江县政府编制《详细规划》，将颁证地块调整为行政办公用地。２００５年９月２９日海南省人民政府批复同意《昌江县城市总体规划》。２００６年２月８日，邢某某等得知昌江县政府于２００３年１１月１８日作出昌府（２００３）６５号《收地决定》（以下简称６５号《收地决定》）收回其土地使用权。邢某某等不服，向海南中院提起行政诉讼。在海南中院审理期间，昌江县政府于２００６年５月１５日作出昌府（２００６）２０号《调整决定》（以下简称２０号《调整决定》），自行撤销６５号《收地决定》。该《调整决定》第三项的主要内容是：对于不符合规划的潘某某等十四宗（１８户）宅基地（即本案涉案地），收回其位于昌江大道东侧花园小区X街的土地使用权，并注销原持有的土地证等各种用地手续，然后由县国土环境资源局和县建设局会同有关部门根据有关法律、法规的要求，尽快制定相应的安置方案，报县人民政府批准后实施。邢某某等不服，遂成讼。
二审中，双方当事人均未提供新证据。本院对一审法院认定的上述事实予以确认。
一审法院认为，根据《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）的相关规定，昌江县政府对县城总体规划进行局部调整，并根据规划调整用地，属其职权范围。但对规划的调整，不应侵害规划土地使用人的合法权益。邢某某等早在昌江县政府编制《总体规划》之前即已合法取得颁证之地的使用权，且使用年限为５０年，其合法权益应受法律保护。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条已明确规定：＂国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程某提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。＂既然昌江县政府依据该条规定提前收回邢某某等的土地使用权，也应依照该条规定对邢某某等作出妥善安置或相应补偿。但昌江县政府既没有作出安置方案，也没有进行相应补偿，即决定收回邢某某的土地使用权，并注销邢某某等人的土地使用证，显然违反法律规定。遂判决撤销昌江县政府２０号《调整决定》第三项。
上诉人昌江县政府不服，向本院提起上诉称：一、按照《中华人民共和国行政复议法》的规定，本案现还不属于法院受案范围，应当驳回被上诉人的起诉。二、按照海南省政府批准的昌江县城总体规划，被上诉人提起行政诉讼所指的地块，在行政规划区内。被上诉人原土地使用权证登记地块，也已经规划给联通公司和县财政局。按照土地管理法的规定，为了公共利益需要，经原批准用地的人民政府或有权批准的人民政府的批准，可以收回国有土地使用权。同时，根据《中华人民共和国城市规划法》的规定，任何单位和个人必须服从城市人民政府根据城市规划做出的调整用地决定。三、一审法院撤销上诉人的调整决定没有法律依据。按照一审法院的说法，上诉人收地是对的，只是应当先安置然后再收地调整，与其适用的《中华人民共和国城市规划法》第十九条规定不符。根据该条，是先收回后补偿。实际上，上诉人已在被上诉人原用地的公路对面，划出了相应的土地来换地安置。此外，根据行政诉讼法的规定，人民法院对具体行政行为进行合法性审查，无需审查其合理性。
被上诉人邢某某等辩称：一、本案属法院受案范围。二、被上诉人已依法取得涉案土地使用权，应受法律保护。三、海南中院（２００６）海南行初字第５８号行政判决已确认昌府（２００３）６５号《收地决定》违法，上诉人以同一事实作出２０号《调整决定》，第二次收回被上诉人的土地使用权，侵犯了被上诉人的财产权。四、上诉人的调整决定未举行听证，违反法律程某，应予撤销。五、根据土地管理法和城市房地产管理法，收地须是公共利益需要，但联通公司为一企业，何来公共利益。被上诉人的土地使用年限未满，被上诉人在不属公共利益需要，又不属旧城改造的情况下作出收地决定适用法律错误。六、被上诉人的规划调整未履行相关程某，是未生效的。本案所涉土地原由上诉人于２０００年以《昌江县花园小区详细规划－－总平面规划图》予以规划，其于２００５年又作出《太坡组团控制性详细规划》违反城市规划编制办法的相关规定。此外，涉案土地用途几经变化，实际用地与规划不符，均是上诉人违法行为所致。省政府批复涉案用地是金融用地，上诉人擅自改为行政用地，现在的实际情况又是企业用地。实际上，两个规划并未有实质区别，上诉人只不过是借规划之名收回被上诉人的土地使用权。六、即使为了规划必须调整用地，也应先进行安置。现上诉人既无安置方案，又无补偿措施，显然侵犯被上诉人的合法权益。
本院认为，上诉人关于本案被诉具体行政行为合法的理由主要是其具体行政行为是出于公共利益和城市规划的需要。关于公共利益需要的问题：庭审中，双方均认可，昌江县政府拟将涉案土地用于兴建联通公司及县财政局办公大楼。通常而言，公共利益应为广泛社会公众共同所需。显然，无论联通公司修建办公楼抑或县财政局修建办公楼，均难以符合公众对公共利益的期待，且与法律意义上的公共利益概念之特定内涵相悖。此外，即使出于公共利益的需要，法律亦明确要给予相应的补偿。在没有充分证据证明上诉人已提出补偿方案或与相关当事人达成补偿协议之前，上诉人径直以公共利益需要为由单方决定收回邢某某等的土地使用权，于法无据。关于城市规划需要问题。上诉人提出根据城市规划法的规定，任何单位和个人必须服从城市人民政府根据城市规划做出的调整用地决定，但从被上诉人答辩意见也可看出，该规划的调整尚存严重程某瑕疵。《中华人民共和国城市规划法》第二十二条明确规定：＂城市人民政府可以根据城市经济和社会发展需要，对城市总体规划进行局部调整，报同级人民代表大会常务委员会和原批准机关备案＂。上诉人只提供了海南省政府《关于昌江黎族自治县城市总体规划的批复》，并没有提供相关证据证明其规划的局部调整已报本级人民代表大会常务委员会和原批准机关备案，其以规划调整为由收回被上诉人的土地使用权亦难以成立。至于上诉人认为本案被诉具体行政行为尚不属人民法院行政诉讼受案范围的问题，一审法院引用最高人民法院《关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》已作明确认定，本院予以支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第３目的规定撤销上诉人作出的昌府（２００６）２０号《调整决定》认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费共计２００元由上诉人昌江县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长：杨伟余
代理审判员：王某雄
代理审判员：陈某
二００七年五月十日
书记员：石磊
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