湖北荆门市中级人民法院
行政判决书
(2005)荆行初字第X号
原告段某甲，女，X年X月X日出生，汉族，荆门市人，下岗职工，住所（略）。
原告段某乙，男，X年X月X日出生，汉族，荆门市人，下岗职工，住所（略）。
被告荆门市国土资源局，住所地荆门市X路X号。
法定代某人曾某某，男，局长。
委托代某人余某某，男，该局干部。
委托代某人李某某，男，湖北法之星律师事务所律师。
被告荆门市东宝区人民政府，住所地荆门市X路X号。
法定代某人董某某，男，区长。
委托代某人吴某，男，该政府法制办公室主任。
委托代某人代某某，男，湖北法之星律师事务所律师。
原告段某甲、段某乙诉被告荆门市国土资源局、荆门市东宝区人民政府不履行法定职责及行政赔偿一案，于2005年3月3日向本院提起行政诉讼。本院于2005年3月25日受理后，于2005年3月28日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2005年5月23日公开开庭审理了本案。原告段某甲、段某乙，被告荆门市国土资源局委托代某人余某某、李某某，被告荆门市东宝区人民政府委托代某人吴某及代某某到庭参加诉讼。经合议庭评议并报本院审判委员会讨论决定，本案现已审理终结。
原告段某甲、段某乙诉称，两原告于2002年5月14日合资10万元受让了荆门市X村第四碎石厂。同年10月6日经荆门市工商行政管理局企业名称核准登记科批准，登记为荆门市金泉欣瑞建材厂。被告荆门市国土资源局收到采矿权变更申请登记书后未按《采矿权、探矿权转让管理办法》规定通知转让人和受让人。一直到2003年12月26日荆门市东宝区旅游局下文关闭原告企业时仍未取得采矿许可证。原告因此没有办理正式的营业执照。期间，被告荆门市国土资源局收取了原告2002年度、2003年度矿产资源补偿费，2003年度采矿权使用费及咨询费，并下发文件批准了原告荆门市金泉欣瑞建材厂开采设计方案及储量认定书。被告荆门市东宝区人民政府2002年5月8日以东政(2002)X号文件决定命名圣境山为县级风景名胜区，但未向社会公布，造成原告在风景区成立后，还在受让荆门市X村第四碎石厂，并在政府强制下参加全国非煤矿山整改。2003年12月26日荆门市东宝区旅游局下文关闭原告企业，造成原告直接经济损失25万元，荆门市东宝区旅游局已补偿原告11.5万元，还有13.5万元直接经济损失应由两被告赔偿。请求人民法院确认两被告行政不作为违法，赔偿因行政不作为给二原告造成的直接经济损失13.5万元，并承担本案诉讼费。
被告荆门市国土资源局辩称：一、我局不颁发采矿许可证给原告是合法行政行为。原告私自受让荆门市X村第四碎石厂的采矿权未获批准，其采矿权受让行为是非法的。原告申请采矿权变更登记，违反法律法规规定的程序，是无效的申请行为。采矿权转让的审批机关是省国土资源厅，答辩人并不具备审批的职权。原告非法受让碎石厂并申请采矿权变更登记，因违反风景名胜区管理的相关法律规定，不应得到批准及确认。二、原告请求我局赔偿其经济损失没有法律依据，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告荆门市东宝区人民政府答辩称：一、我政府在二00三年九月《关于同意东宝区旅游发展总体规划的批复》下达以后再向社会公布圣境山风景名胜区的命名及规划，是合法行政行为，不存在不作为问题。二、原告购买荆门市X村第四碎石厂的行为发生在圣境山风景名胜区规划批准之前，我政府的行为不可能给原告造成任何经济损失。三、我政府有关职能部门要求二原告参加全国非煤矿山整治是合法行政行为。四、二原告要求我政府赔偿其经济损失没有任何法律依据。二原告的经济损失不是我政府的行政行为造成的。同时，我政府已从人道主义出发，给予了原告一定的补偿。请求人民法院依法驳回二原告的诉讼请求。
在诉讼过程中，原告提供了以下证据及法律依据：1、2002年3月18日段某乙与段某斌签订的矿长聘用合同一份；2、2002年5月14日荆门市X村第四碎石厂与荆门市金泉欣瑞建材厂转让协议一份；3、2002年10月6日荆门市工商行政管理局企业名称预先核准通知书一份；4、段某甲缴纳增值税、资源税完税凭证复印件各一份；5、2003年10月22日段某甲关于搬迁荆门市金泉欣瑞建材厂的要求及荆门市东宝区人民政府副区长官文龙的批示；6、2003年12月26日荆门市东宝区旅游局关于关闭荆门市金泉欣瑞建材厂的通知；7、荆门市市长专线关于二原告请求给予补偿的报告及东宝区政府对段某乙申请的答复；8、2002年12月11日荆门市X村第四碎石厂采矿权变更申请登记书复印件；9、荆门市国土资源局收取荆门市金泉欣瑞建材厂的2002年度及2003年度矿产资源补偿费、采矿权使用费及咨询服务费的发票复印件；10、2003年3月荆门市国土资源局对荆门市金泉欣瑞建材厂开采设计审查意见认定书及矿产资源储量认定书；11、荆门市国土资源局2003年9月29日颁发给荆门市X村第四碎石厂采矿许可证复印件；12、2002年5月8日荆门市东宝区人民政府关于命名圣境山为县级风景名胜区的批复；13、荆门市东宝区安全生产委员会关于恢复荆门市金泉欣瑞建材厂火工品供应的通知；14、2002年8月8日荆门市金泉欣瑞建材厂安全专项整治方案；15、国务院《探矿权、采矿权转让管理办法》、《风景名胜区管理暂行条例》；16、荆门市金泉欣瑞建材厂投资、变卖(抵付)损失明细表及各种费用的证明、收据共58份。经庭前证据交换，二被告对原告提供的关于搬迁荆门市金泉欣瑞建材厂批复及二原告的损失明细表及各种费用的证明、收据有异议外，其余某均无异议。经庭审质证，二被告对关于搬迁荆门市金泉欣瑞建材厂批复无异议，认为二原告的各种损失的证明、收据绝大部分是白条，证据的真实性无法确认，其赔偿请求没有法律依据.
被告荆门市国土资源局、荆门市东宝区人民政府于2005年4月7日向本院提供了以下证据及法律依据：1、《探矿权、采矿权转让管理办法》；2、《矿产资源开采登记管理办法》；3、《风景名胜区管理暂行条例》；4、《湖北省风景名胜区管理办法》；5、东宝区人民政府关于命名圣境山为风景名胜区的批复；6、东宝区人民政府办公室关于印发东宝区圣境山风景名胜区暂行办法的通知；7、2004年8月1日荆门市东宝区旅游局与段某乙、段某甲签订的补偿协议书；8、2002年5月14日荆门市X村第四碎石厂与荆门市金泉欣瑞建材厂的转让协议；9、2002年3月12荆门市X村第四碎石厂采矿权延续申请登记书；10、2002年12月11日荆门市X村第四碎石厂采矿权变更申请登记书；11、2003年6月荆门市旅游局关于《荆门市东宝区旅游发展总体规划》的批复；12、2003年9月3日荆门市东宝区人民政府关于同意东宝区旅游发展总体规划的批复；13、2003年12月6日荆门市东宝区旅游局《关于关闭荆门市X村石料厂通知》及2004年2月23日荆门市东宝区旅游局《关于收回关闭荆门市X村石料厂通知的通知》；14、段某美、段某甲作出的承诺书及补偿费单据5张；15、段某甲、段某乙诉荆门市东宝区旅游局诉状及一、二审裁判书；16、湖北省安全生产监督管理局(2002)X号文件、国家安全生产监督管理局安监管管一字(2002)X号文件；17、2005年4月7日荆门市东宝区旅游局关于同段某乙、段某甲达成补偿情况说明。经庭前证据交换和庭审质证，原告段某乙对第7份证据补偿协议提出异议，认为不是其签字，不能认可。对2005年4月7日荆门市东宝区旅游局关于同段某乙、段某甲达成补偿协议的情况说明中有关补偿一事认为应是借款不是补偿，对其它证据没有异议
经庭前证据交换及庭审质证，本院对证据作如下确认：
对庭前证据交换及庭审质证中当事人双方无异议的证据，其效力本院予以确认。对被告荆门市国土资源局提交的荆门市东宝区旅游局与段某乙、段某甲签订的补偿协议及被告荆门市东宝区人民政府提交的东宝区旅游局关于同段某乙、段某甲达成的补偿协议情况的说明，原告段某乙虽提出异议，认为没有其签名，是借款，不是补偿，但该补偿协议已实际履行且为已生效的荆门市东宝区人民法院(2004)东行初字第X号行政判决书所确认，该两份证据的效力本院予以确认。
对二原告提交的各种直接经济损失的证明、收据中，郭中喜转让费x元收条根据转让协议确认x元有效；王青松领取承建工人住房、安全洞款x元、机台设计施工承包费x元，车孝郎领取设备安装承包费8000有合同为证，其效力本院予以确认。地质报告费4000元、培训费1780元、安全风险金1000元、露天矿边安全检测和矿图测量费、矿山特种设备检验费、工程项目安全卫生评价费共计3000元、保险费2550元、环评审查费3000元、资料打印费1283元、会务费100元、劳动年检费400元、育林费600元有发票为证，其效力本院予以确认。其他证据均非原告直接经济损失的有效证据，其效力本院不予确认。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：
2002年3月18日，原告段某乙、段某甲聘用段某斌为拟筹建的荆门市金泉欣瑞建材厂矿长。2002年5月14日段某斌作为荆门市金泉欣瑞建材厂代某与荆门市X村第四碎石厂签订设备变卖和采矿许可证转让协议，对荆门市X村第四碎石进行收购。2002年10月6日荆门市金泉欣瑞建材厂进行了企业名称预先标准登记，企业投资人为段某乙。2002年12月11日，荆门市X村第四碎石厂向被告荆门市国土资源局城区地矿管理所申请采矿权变更登记。2003年9月29日荆门市国土资源局颁发给荆门市X村第四碎石厂有效期为三个月的采矿许可证，并对原告口头答复该厂所在的圣境山将成为旅游景点，不能为该厂办理采矿权转让。期间，被告荆门市国土资源局收取了荆门市金泉欣瑞建材厂2002年度、2003年度矿产资源补偿费共计5000元，采矿权使用费及咨询服务费合计800元。
2002年5月8日，荆门市东宝区人民政府研究决定命名圣境山为县级风景名胜区。2003年9月3日荆门市东宝区人民政府审定了包括圣境山风景名胜区在内的荆门市东宝区旅游发展总体规划。2003年12月18日东宝区人民政府向本区X镇人民政府、街道办事处及政府各部门下发了《东宝区圣境山风景区管理暂行办法》。2003年12月26日东宝区旅游局以荆门金泉欣瑞建材厂在圣境山风景区内为由，下发东旅发(2003)X号文件关闭该厂。2004年2月23日该旅游局又收回了该文件。2004年4月2日段某乙、段某甲不服荆门市东宝区旅游局旅游行政管理并要求行政赔偿，诉至东宝区法院。在该诉讼过程中，荆门市东宝区人民政府以荆门市东宝区旅游局名义与段某乙、段某甲达成补偿协议，补偿了原告关闭企业损失x元。
另外二原告因企业关闭造成直接经济损失共计x元。
本院认为，依据《探矿权采矿权转让管理办法》第四条规定，采矿权转让的审批管理机关是国务院地质矿产主管部门和省、自治区直辖市人民政府地质矿产主管部门。本案被告荆门市国土资源局无权对荆门市X村第四碎石厂转让采矿权给荆门市金泉欣瑞建材厂的申请作出审批。同时依据《探矿权采矿权转让管理办法》第十条规定，作出准予转让或不准转让决定并通知转让人和受让人的行政机关为审批管理机关。本案被告荆门市国土资源局并无通知的义务。依据《矿产资源开采登记管理办法》第十五条规定，经依法批准转让采矿权的，采矿权人应当在采矿许可证有效期内向登记管理机关申请变更登记。原告采矿权转让行为未经批准，被告荆门市国土资源局不能向其企业颁发采矿许可证。故原告诉被告荆门市国土资源局不履行法定职责的理由不能成立。其要求行政赔偿无法律依据。但被告荆门市国土资源局在原告无采矿资格情况下仍向原告企业收取矿产资源补偿费、采矿权使用费、咨询服务费共计5800元，系滥用职权，应予退还。
根据国务院《风景名胜区管理暂行条例》第三条第(一)项“市、县级风景名胜区，由市、县X组织有关部门提出风景名胜资源调查评价报告，报市、县人民政府审定公布，并报省级主管部门备案”规定，被告荆门市东宝区人民政府于2002年5月8日审定命名圣境山为县级风景名胜区后应进行公布，但其未进行公布，致使社会公众不知情。原告诉被告荆门市东宝区人民政府行政不作为的理由成立，且该行政不作为和二原告在圣境山命名为县级风景名胜区后受让荆门市X村第四碎石厂，并因在该风景名胜区内而关闭受损有因果关系，被告荆门市东宝区人民政府应予以赔偿.由于二原告一直未取得采矿许可证，其受让荆门市X村第四碎石厂并进行生产是不合法的，其对因企业被关闭而造成直接损失也应负相应的责任。根据最高人民法院法释(2001)X号批复精神，在确定赔偿数额时应考虑不履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中起的作用等因素。二原告因企业关闭造成直接经济损失x元由二原告自负x。5元，被告荆门市东宝区人民政府赔偿x。5元。因关闭二原告的企业，荆门市东宝区人民政府以荆门市东宝区旅游局名义与段某乙、段某甲达成补偿协议，已给予了二原告x元的补偿。由于二原告是不合法生产经营，荆门市东宝区人民政府并无补偿义务，该补偿实质是行政赔偿，该赔偿数额已经超过了被告荆门市东宝区人民政府应赔偿数额，被告荆门市东宝区人民政府不须再行行政赔偿。
依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(一)项、第(二)项、第五十七条第二款第一项、〈〈中华人民共和国国家赔偿法〉〉第二十五条第二款之规定，判决如下：
一、被告荆门市国土资源局收取原告企业矿产资源补偿费、采矿权使用费及咨询服务费的行为违法；被告荆门市东宝区人民政府命名圣境山为县级风景名胜区不进行公布违法；
二、被告荆门市国土资源局向原告段某甲、段某乙返还收取的矿产资源补偿费、采矿权使用费及咨询服务费等共计5800元；
三、驳回原告段某甲、段某乙的其他诉讼请求。
案件受理费5928元，由被告荆门市国土资源局负担2000元，被告荆门市东宝区人民政府负担3928元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件受理费人民币5928元，款汇湖北省高级人民法院，开户银行：农行武昌支行大东门分理处，户名：湖北省财政厅预算外资金财政专户，帐号：x，清算行号：x。上诉人在上诉期届满后仍未交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。
审判长缪锟
审判员曾某英
代某审判员滕颖
二00五年八月二十五日
书记员丁海松
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