广东省佛山市中级人民法院
民事裁定书
(2006)佛中法民五终字第X号
上诉人(原审原告)佛山市顺德区X街常教社区北海股份合作社(以下简称北海股份社)，住所地：佛山市顺德区X街道办事处泰安路。
负责人林某某，理事长。
委托代理人彭建球，广东杏强律师事务律师。
委托代理人邹某某，男，X年X月X日出生，汉族，住（略），北海股份社理事。
被上诉人(原审被告)佛山市顺德区伦教土地发展公司(以下简称伦教土地公司)，住所地：佛山市顺德区X街道办事处新丰路X号。
法定代表人梁某某，经理。
被上诉人(原审被告)佛山市顺德区X街道办事处(以下简称伦教街道办)。
法定代表人李某某，主任。
两被上诉人的共同委托代理人植锦泉、罗晟，广东盈建律师事务所律师。
上诉人北海股份社因土地使用权转让合同纠纷一案，不服佛山市顺德区人民法院(2006)顺法民一初字第X号民事裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现己审理终结。
原审裁定认定：1998年8月3日，原顺德市人民政府向伦教镇政府作出的顺府复[1998]X号《关于同意成立伦教镇土地发展公司的批复》，其职能是对镇属的建设项目实施统一征地、统一开发；承担镇政府对伦教的旧城拆迁改造任务，并为拆迁提供安置用地和安置用房等。2001年4月13日原告(乙方)、被告伦教土地公司(甲方)双方签订的《土地征地协议书》，载明：因伦教镇政府旧城改造，需要拆迁安置用地，甲方受镇政府委托，征用乙方位于牛牯头土地135.62亩作拆迁安置用。双方约定：“征地补偿款为x元”，此外该征地协议还对征地具体补偿标准、付款办法、用地时间等作出了明确的约定。该征地协议签订后，被告伦教土地公司按该协议的约定履行了征地补偿款的支付义务，原告收到了被告伦教土地公司的款项后，也分别以收到被告征地的土地补偿、劳力安置补偿、青苗补偿款而向被告伦教土地公司开具收款收据。尔后，由于原告针对被告伦教土地公司的征地的合法性问题向佛山市国土资源局反映，该局于2005年9月27日对原告作出了《关于征用北海股份社土地有关问题的答复》，载明：来信咨询关于征用你社位于牛牯头土地135.62亩土地。上述土地的土地补偿、劳力安置补偿、青苗补偿及其他相关补偿已按协议全部兑现。上述已作补偿的135.62亩土地，其中24.1795亩已办理农用地转用手续[顺国(转)[2003]X号、顺国(转)[2003]X号，其余的111。4405亩根据土地利用年度计划，正在上报办理农用地转用手续。2001年11月8日，原顺德市规划国土局向广东省国土资源厅报送《顺德市征地制度改革试点方案》的请示，该试点方案第二条第(五)项规定：简化征地实施程序，将征地范围内的土地权属调查、协商补偿等程序前移。同年12月13日，广东省国土资源厅作出了《关于〈顺德市征地制度改革试点方案〉的复函》：原则同意该试点方案的实施。另查：原顺德市人民政府于2002年2月11日下发了顺府发[2002]X号《关于撤销伦教镇设置伦教区办事处的通知》，决定撤销原顺德市X镇人民政府，设置伦教区办事处，2003年1月3日，原顺德市人民政府下发了顺府发[2003]X号《关于我市大良、容桂、伦教区办事处更名的通知》，决定将原顺德市伦教区办事处更名为佛山市顺德区X街道办事处。
原审裁定认为：本案的主要争议焦点是：原被告双方于2001年4月13日签订的《土地征地协议书》是否属于行政合同，被告伦教土地公司是否受被告伦教街道办事处的委托签订征地补偿协议，本案是属于人民法院受理民事案件的主管范围，还是属于行政案件的受案范围，即原告提起的诉讼，是否符合民事诉讼案件的起诉条件。行政合同，也叫行政契约，指行政机关为了实施行政管理目标，与相对人之间经过协商一致所达成的协议。行政合同是属于行政行为之一。行政合同与民事合同最根本的区别在于：行政主体签订的行政合同的目的是在于实施国家行政管理目标，合同内容是属于涉及到国家和社会的公共事务等社会公益性内容，而民事合同则没有这方面的功能和内容。本案中，被告伦教土地公司是经政府批准及经工商登记注册成立的公司，根据原顺德市人民政府批准成立的文件及实际行使职能来看，该公司的职权具有政府授权行使在市、镇规划国土部门的业务指导下，对镇属的建设项目实施统一征地、统一开发；承担镇政府对伦教的旧城拆迁改造任务，并为拆迁提供安置用地和安置用房等职能，因此，该公司的职能其实是代理镇政府行使征地、征地补偿等应由镇政府行使的行政职能。在本案中，原告与被告伦教土地公司签订的征地协议书中，也明确写明被告伦教土地公司是受原伦教镇政府的委托与原告签订征地补偿协议，该约定应视为被告伦教土地公司是以委托代理人的名义与原告签订的征地补偿协议，对此，被告伦教街道办事处也予以认可，因此被告伦教土地公司与原告签订的上述协议所产生的法律后果应由授权人伦教街道办事处予以承担。原告在开具给伦教土地公司的收款收据中也明确写明是收到征地补偿款，因此，被告伦教土地公司与原告签订的征地补偿协议实际上是代理被告伦教街道办事处在征用农村集体土地时所作补偿而签订的行政合同，即属于行政行为，原告与两被告之间存在行政法律关系。综上所述，原告主张被告伦教土地公司与其签订的征地补偿协议属于民事行为，以及提出原告与被告伦教土地公司之间签订的征地补偿协议是非法转让土地性质的主张，于法无据，不予采纳。原告基于不服该行政行为而提起本案的诉讼，依法应属于人民法院主管行政案件的受案范围，而不属于民事案件的受案范围。因此，原告提起民事诉讼，不符合《中华人民共和国民事诉讼法》规定的民事案件的受理条件，对其起诉依法应予以驳回，原告可另行循行政或行政诉讼的途径处理。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条第(四)项，第一百一十一条第一项，最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见第一百三十九条，《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十一条的规定，裁定：驳回原告佛山市顺德区X街常教社区北海股份合作社的起诉。本案受理费100元，由原告佛山市顺德区X街常教社区北海股份合作社负担。
宣判后，上诉人北海股份社不服，向本院提起上诉称：一、原裁定认定事实部分错误。1、上诉人在一审证据质证阶段，已向原审法院提出对两被上诉人提供的证据2《关于同意征用土地的批复》中手写部分内容真实性有异议，且该证据不能证明两被上诉人主张，其证明内容与本案无关。2、伦教土地公司只是民事主体，不享有行政职能，其一切行为都只能是民事行为。伦教土地公司注册登记的经营范围主营“开发经营镇属土地资产”，而不是受政府授权行使“在市、镇规划部门的业务指导下，对镇属的建设项目实施统一征地、统一开发，承担镇政府对伦教的旧城拆迁改造任务，并为拆迁提供安置用地和安置用房”等职能。根据《中共中央国务院关于进一步清理整顿公司的决定》规定，《关于同意成立伦教镇土地发展公司的批复》的作出日期与伦教土地公司的成立时间均在《中共中央国务院关于进一步清理整顿公司的决定》生效日期之后，故《批复》违反国家法律政策无效。3、上诉人与伦教土地公司签订的征地补偿协议属于民事行为，该协议不是行政合同。伦教土地公司未按该协议的约定履行征地补偿款的支付义务，两被上诉人提供的证据3中有280万元没有支付给上诉人。4、《顺德市征地制度改革试点方案》的请示并无明确表示“协商补偿等程序前移”，况且“协商补偿等程序前移”与法律规定征地程序不符。二、原裁定认定事实部分不清，没有查清伦教土地公司的征地行为虽有“征地”名，却无“征地”实。1、原裁定没有查清征地协议书中乙方代表称的“经两委讨论、同意征用”。该协议并没有经过上诉人理事会、股东(代表)大会讨论并通过。签订该协议，实际是时任上诉人的代表与伦教土地公司恶意串通后，基于越权行为而产生的民事行为，该行为严重损害了上诉人的集体利益。2、原裁定没有查清征地协议中的135.62亩农用土地除24.1795亩至2003年才办理农用地转用手续外，其余111.4405亩至今没有办理农用地转用手续。而该部分事实恰好能说明伦教土地公司是先通过民事行为取得后再进行行政报批转用，其征地行为实际是一种非法转让土地的民事行为。3、原裁定没有查清伦教土地公司在签订征地协议时没有伦教街道办的授权证明，也没有查清伦教街道办是伦教土地公司征地行为的最终受益者，伦教街道办有可能为帮助伦教土地公司抗辩上诉人的民事诉求，而相应地作出有利于伦教土地公司的虚假陈述。三、原裁定适用法律错误。本案是因民事行为无效而导致的民事纠纷，当然属于民事案件，应适用《中华人民共和国民法通则》第五十条第一款(四)、(五)、(七)项及第二款、第六十条、第六十一条，以及《中华人民共和国土地管理法》第七十八条的规定。四、原裁定违反法定程序，可能影响法院判决。原裁定违反《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》第三条、第四条规定。请求：撤销佛山市顺德区人民法院(2006)顺法民一初字第X号民事裁定，并指令原审法院进行审理，或者查明事实后迳行判决：1、撤销佛山市顺德区人民法院(2006)顺法民一初字第X号民事裁定；2、确认上诉人佛山市顺德区伦教常教社区北海股份合作社与被上诉人佛山市顺德区伦教土地发展公司于2001年4月18日签订的顺伦建征地[2001]X号《征地协议书》无效；3、被上诉人佛山市顺德区伦教土地发展公司应在本判决生效之日起三日内返还位于佛山市顺德区伦教北海牛牯头土地111。4405亩给上诉人佛山市顺德区伦教常教社区北海股份合作社。
上诉人北海股份社在二审期间没有提交证据。
被上诉人伦教土地公司、伦教街道办答辩称：一、2001年4月18日《征地协议书》性质属于行政合同。伦教街道办事处提交的证据已充分证实伦教街道办事处依据顺德市政府文件成立伦教土地公司。公司职能包括代表伦教街道办事处开发经营伦教街道办事处拥有的土地资产、对伦教街道办事处的建设项目实施统一征地、统一开发等。伦教土地公司与上诉人在2001年4月18日签订《征地协议书》，无论从合同名称、内容(“甲方受镇政府委托征用乙方位于牛估头土地135.62亩作拆迁安置用”)看，或是从佛山市国土资源局2005年9月27日向上诉人的答复中“伦教街道办事处委托伦教土地发展公司……征用你社位于牛估头土地135。62亩土地”看，还是从顺德市规划国土局自2001年至2003年期间同意伦教街道办事处将部分所征用土地置换、农用地转用等批复材料看，都可以确认伦教街道办事处与上诉人之间的土地征用关系。伦教街道办事处实施国家行政管理的目标改造伦教镇政府旧城，确需拆迁安置用地才签订征地协议，该《征地协议书》的内容符合行政合同的特征，依法应定性为行政合同。二、顺德市政府作出顺府复[1998]X号批复属于具体行政行为，该行为至今未被撤销或判决确认无效，具有法律效力。上诉人作为一个农村股份合作社没有确认顺德市政府上述行为无效的权利。三、我国国土资源部办公厅关于《顺德市征地制度改革试点方案》的复函(国土资厅函[2001]X号)，同意顺德市作为实施征地制度改革试点城市，同意顺德市简化征地实施程序，包括将征地范围内的土地权属调查、协商补偿等程序前移等。伦教街道办事处征地这一具体行政行为并未违反原则。四、上诉人即本案行政相对方不服某一具体行政行为，不能向人民法院提起民事诉讼。五、上诉人的上诉内容与客观事实不符。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求法院依法予以维持。
被上诉人伦教土地公司、伦教街道办在二审期间没有提交证据。
经审查，本院对原审裁定认定的事实予以确认。
本院认为：伦教土地公司受伦教街道办的委托与北海股份社签订《征地协议书》，上述事实可以通过《征地协议书》的内容、佛山市国土资源局出具的复函以及伦教街道办的追认行为来确认，原审裁定对此认定准确。虽然伦教土地公司是企业法人，但是其受托而为的征地事宜涉及国家、社会的公共事务，属于行政行为的范畴，由此而生的纠纷不属人民法院民事诉讼的受案范围。原审裁定驳回北海股份社的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。北海股份社对《征地协议书》以及行政机关的行政行为有异议，可以通过其他合法途径解决。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
二审案件受理费100元，由上诉人佛山市顺德区X街常教社区北海股份合作社负担。
本裁定为终审裁定。
审判长吴逸
代理审判员杨崇康
代理审判员罗凯原
二00六年六月十二日
书记员张飞凤
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