抗诉机关：广西壮族自治区人民检察院。
申诉人（一审原告、二审上诉人）：柳江县X镇X村委百朋村X组。
被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：柳江县人民政府。
一审第三人：覃指贡
申诉人柳江县X镇X村委百朋村X组（以下简称百朋村X组）因与被申诉人柳江县人民政府（以下简称县政府）、一审第三人覃指贡农业行政确认纠纷一案，不服本院（2006）柳市行终字第X号行政判决，向检察机关申诉，广西壮族自治区人民检察院于2009年7月30日以桂检行抗[2009]X号行政抗诉书，向广西壮族自治区高级人民法院提出抗诉。广西壮族自治区高级人民法院于2009年9月14日作出（2009）桂行抗字第X号函，指令本院再审本案。本院于2009年12月1日作出（2009）柳市行抗字第X号行政裁定书，裁定本院再审本案。本院依法组成由审判员黄某担任审判长，审判员李红、审判员龙昀参加的合议庭，于2010年3月5日公开开庭审理了本案，书记员黄某珍担任记录。柳州市人民检察院检察员戚国庆出庭。申诉人百朋村X组的代表人黄某和及委托代理人沈仲，被申诉人县政府的委托代理人张秋明、韦尚勤，一审第三人覃指贡及委托代理人周巧院到庭参加诉讼。本案经报广西壮族自治区高级人民法院批准延长审限两个月。本案现已审理终结。
2005年5月20日，一审原告百朋村X组起诉至柳江县人民法院称，1994年，第三人覃指贡提出想承包土地的要求，当时，原告队里的土地承包工作已结束，群众皆反对第三人的要求，但考虑到当年天旱减收就将属于原告的位于大武山脚下的2.4亩队干统筹田以租赁的方式租给第三人暂时耕种。1995年春，柳江县X镇X村民委员会在末征求原告和村民意见的情况下，擅自与第三人达成了承包统筹田的承包合同，使得第三人非法获得了统筹田的承包证。原告认为农村土地承包合同方案应经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。第三人所取得的《土地承包合同书》恰恰违反了这一强制性规定，系非法取得。被告在发证过程中，不作事实调查，亦不对呈报材料认真审查，违反法定程序，违法向第三人发证，属违法行政，应予纠正。
一审被告县政府辩称，第三人覃指贡一家的户口实际上是1984年间迁入原告处，成为原告村民集体的成员。1995年7月9日第二轮土地承包时，通过原告村民代表大会讨论同意，原告给第三人填写了土地承包登记表，并经当时的村民委员会(现在的村X组)和负责人盖章签字，然后报到百朋乡农业承包合同管理委员会审核把关，最后呈报到被告县政府。被告根据原告及所在的村委会和当时的百朋乡政府农业承包合同管理委员会呈报上来的材料，经审查认为：第三人一家的户口实际上是1984年间迁入原告处，成为原告村民集体的成员。在第一轮土地承包期间，第三人曾租种本村的2.4亩机动田。第二轮土地承包时，第三人承包的仍然是该机动田，这并没有违反“增人不增地，减人不减地”的政策规定，据此，被告依照法定的程序，于1995年7月9日给第三人颁发了《土地承包合同书》，被告这一具体行政行为是正确、合法的，应当受到法律的保护。
第三人覃指贡述称，第三人是1984年迁入原告处，是本集体经济组织的成员，依法有权承包本集体经济组织的土地。1995年第二轮土地延包时，原告村X组织全组群众代表并邀请有村委领导参加在覃有庆家开会同意第三人填写土地承包合同登记表，并经当时的村民委员会(现村X组)和负责人盖章签字后，由原告将原预留的干部统筹田2．4亩发包给第三人承包的，而不是原告所诉称的“村民委”擅自发包给第三人的。签订承包合同登记表后，再报到当时的百朋乡政府农业承包合同管理委员会审核，最后呈报到被告县政府，被告根据国务院批转《农业部(关于稳定和完善土地承包关系意见)的通知》(国发【1995】X号)关于农村土地承包“大稳定，小调整”政策规定的精神，依照法定程序，于1995年7月9日给第三人颁发《土地承包合同书》，整个发包和颁证程序合法，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
柳江县人民法院一审查明，第三人覃指贡系1984年间迁入原告处，成为原告集体经济组织的成员。1995年7月9日第二轮土地延包时，原告百朋村X组给第三人覃指贡填写了柳江县延长土地承包登记表，该登记表载明：第三人承包本村X块2.4亩土地，承包期限从1995年至2025年有效，登记表上经当时的村民委员会(现在的村X组)和负责人盖章签字后，原告才报送到当时的百朋乡政府(现在的百朋镇政府)农业承包合同管理委员会，经初审，最后呈报到被告县政府，经审核，被告县政府于1995年7月9日向第三人覃指贡颁发了《土地承包合同书》，确认第三人的农村土地承包经营权。原告百朋村X组不服，于2005年5月20日向法院提起行政诉讼，请求依法撤销被告颁发给第三人的《土地承包合同书》。
柳江县人民法院一审认为，第三人覃指贡在1984年间迁入原告处，成为原告集体经济组织的成员，依法享有承包本集体经济组织土地的权利。以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是党在农村的一项基本政策和我国农村经济的一项基本制度，必须长期稳定。在第二次延长土地承包制的过程中，原承包办法基本合理，要尽量维持原承包办法不变。被告县政府按照国家有关农村土地承包的规定，根据原告及所在村委会和当时的百朋乡政府(现在的百朋镇政府)农业承包管理委员会呈报上来第三人覃指贡承包本村X.4亩旱田的材料，经审核，并依照法定程序，于1995年7月9日给第三人颁发了《土地承包合同书》，确认第三人的农村土地承包经营权，并没有违反“增人不增地，减人不减地”的政策规定，被告颁发给第三人《土地承包合同书》的具体行政行为符合国家有关农村土地承包“大稳定，小调整”规定的精神，被告作出被诉的具体行政行为事实清楚，证据确凿充分，程序合法，符合当时党和国家关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的政策规定，依法应予以维持。原告诉称被告颁发给第三人的《土地承包合同书》未经原告村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，违反法定程序，属违法行政，原告的诉称缺乏事实依据，理由亦不充分，不予采信。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项的规定，一审法院判决：维持被告柳江县人民政府1995年7月9日颁发给第三人覃指贡的《土地承包合同书》。本案受理费100元，其他诉讼费200元，合计300元均由原告百朋村X组（原告已预交）负担。
百朋村X组不服一审判决，向本院提起上诉称，1、一审法院严重违反法定程序。因上诉人与被上诉人的相关证据互相矛盾，为查清案情，上诉人曾于举证期间和庭审中两次申请证人覃晓梅等出庭作证，但均被法院拒绝。一审法院的做法，严重违反了《行政诉讼法》和最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，剥夺了当事人正当的举证权利，并可能影响到案件的公正审理。2、一审判决认定事实不清。由于一审法院不准上诉人的证人出庭，致使一审判决未能对覃指贡95年时的承包是新户承包而非“延包”，其在原居住地仍有承包地这一关键事实作出认定，从而影响对第三人所持土地承包合同书合法性的判断。3、一审判决证据不足。第三人所持土地承包合同书形式上与其他村民通过正常的土地延包所取得的合同书有着明显的区别，本身就存在缺陷，所反映出的正是该合同书内容及程序上的严重违法；而土地延包登记表中的登记事项则是在表格之外，有明显的人为添加痕迹，也说明了其承包申请是人为违法操作的。一审判决对上述证据采信错误。4、被上诉人的行政程序违法。被上诉人给第三人发放的承包合同书，既没有按照“延包”履行收旧证的程序，也没有按照新证发放审核其申请是否经民主议定程序即擅自发证，程序上显然是违法的。此外，对第三人的新户承包情形，被上诉人却在具体行政行为过程中适用国家有关土地延包的法律规定，法律适用上也是错误的。故提起上诉，请二审法院依法公正裁决。
被上诉人县政府答辩称，1、一审法院对本案的审理没有违反程序。覃晓梅等人的笔录对有关事实的陈述已经清楚，内容上并不存在矛盾，其是否出庭与案件无关。法院不予准许其出庭是正确的，上诉人以此认为一审违反法定程序的理由不能成立。2、一审判决认定事实清楚，上诉人的上诉无理。第三人原是租用上诉人集体的机动田，经挖石扩大改造后，才形成现今的田地。在第二轮的土地承包中，第三人经上诉人的同意，取得了该机动地的承包权，并按照程序呈报被上诉人审核后领取了土地承包合同书；此后第三人也与其他村民一样承担了村民的权利义务。上诉人认为第三人的承包未经发包方同意不符合事实，第三人的土地承包权应当维护。此外，上诉人一直强调的土地承包资格需三分之二以上村X村民代表同意才有效的观点，来自2003年3月1日施行的《土地承包法》的规定，但依据法律的溯及力原则，该法的规定并不能适用于本案被诉的具体行政行为。被上诉人根据《广西壮族自治区X村集体经济承包合同管理办法》第十条“发包方法定代表人和承包方代表人依法就合同的主要条款经过协商一致，并签字盖章后，承包合同即成立”的规定，认定第三人的承包合同有效是符合法律规定的。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。请二审法院依法驳回上诉，维持原判。
一审第三人覃指贡陈述称，覃晓梅不是本案纠纷的直接知情人，其证词在行政程序中也曾作了调取，因此出庭作证并非必要；且上诉人的证人出庭申请超过法定申请期限。一审法院不予准许是正确的。第三人并不否认本户是新户承包而非延包，但当时也是得到了本屯群众大会多数群众的同意后，上诉人才为第三人办理的土地承包手续，确立土地承包合同关系。上诉人认为第三人的承包未经民主议定程序不符合事实，要求三分之二以上的多数同意更是没有法律依据。一审判决正确，请二审法院依法予以维持。
本院二审所查明的事实与一审查明的事实基本一致。
本院二审认为，我国依法实行农村土地承包经营制度，对已经成立的土地承包关系应保持长期稳定，也可以按照“大稳定、小调整”的原则，经该集体经济组织大多数成员讨论同意，进行适当土地调整。第三人覃指贡作为上诉人集体经济组织的成员，有权承包该集体的土地；其对本集体机动地的承包业经上诉人集体讨论同意，承包合同双方当事人签字盖章，形式上已符合《广西农村集体经济承包合同管理办法》第十条之规定，承包合同关系成立，依法应受法律保护。被上诉人据此经审核后为第三人颁发的土地承包合同书事实清楚，证据充分，程序合法，依法应予维持。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十三条规定，“当事人申请证人出庭的，……，并经人民法院许可……”，该条规定赋予了人民法院对证人在法律上或事实上是否具备出庭作证之可能性与必要性的一定程度的审查权限。而对于上诉人所提之“第三人的土地承包合同书未经三分之二以上村民同意”的讼争焦点和待证事实，上诉人和第三人并未否认，故上诉人申请证人覃晓梅等出庭实无必要，一审法院对此不予准许并无不当，上诉人关于一审审判程序违法的上诉理由不能成立。上诉人认为一审判决认定事实不清，但在第三人是新户承包而非延包这一事实上，被上诉人和第三人均予认可，一审法院亦未否定；对第三人在原居住地仍有承包地的事实，上诉人并未能充分举证证实，因此，上诉人的该上诉理由亦不成立，本院不予采信。至于第三人与其他村民所持土地承包合同书的形式差异，并不必然影响该土地承包合同书的效力，应结合其他证据作出判断，上诉人认为一审判决证据不足的理由与案件事实不符，本院不予采纳。由于1995年时国家对土地延包过程中的土地调整并未作出明确的程序性规定，更没有“三分之二以上多数同意”的要求，因此，被上诉人对本案讼争的行政行为参照有关的土地延包程序进行并无不当，上诉人诉称被上诉人程序及法律适用违法的观点没有事实和法律依据，本院亦不予采纳。综上，上诉人的上诉理由不充分，本院不予支持。一审判决认定事实基本清楚，证据充分，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币100元、其他诉讼费人民币90元，合计人民币190元（上诉人已预交），由上诉人百朋村X组负担。
广西壮族自治区人民检察院抗诉认为，(2006)柳市行终字第X号行政判决存在认定事实证据不足，有新证据(2008、1l、19百朋镇农业服务中心证明覃指贡在原籍百朋镇X村委旧江屯承包的水田0.44亩，畲地5.02亩。承包底册没有变更)证实覃指贡在原籍的承包地没有收回。覃指贡在原居住地仍有承包地，在迁入地继续获得承包地，在同一时段内同时拥有两处不同村集体的承包地，是不符合国家政策的。况且，按照被申诉人提交的证据，1995年进行延包时，柳江县委和县人民政府联合下发了关于开展延包土地工作的1995(21)号文和1995(29)号文，其中规定颁发《土地承包合同书》的第三个步骤是“进行收旧证\"，但被申诉人没有收回第三人在原居住地的土地承包证进行核实就颁发了新的《土地承包合同书》，显然违反该规定。综上，(2006)柳市行终字第X号行政判决，认定事实不清，适用法律错误。
本院再审过程中，申诉人百朋村X组称，同意检察机关的抗诉意见。另一、二审判决对本案认定事实的主要证据不足。根据国务院批转《农业部的通知规定：对确因人口增加较多，集体和家庭均无力解决就业问题而生活困难的农户，尽量通过“动帐不动地”的办法解决，也可以按照“大稳定，小调整”的原则，经该集体经济组织内部大多数农民同意，适当调整土地。而被申诉人颁发给第三人的《土地承包合同书》中第三人所承包的土地并未经过集体讨论的民主议定程序，该颁证行为程序不合法，一、二审判决认定合法错误，请求再审撤销一、二审判决，依法改判。
被申诉人县政府辩称，第三人覃指贡在1984年迁入百朋村X组，成为百朋村民集体的成员，其在原居住地百朋镇旧江屯的承包土地也已经被原小组收回，另行发包给村民杨祖奎经营管理，该地的承包底册未变更是工作失误，而不能认定第三人覃指贡在原址还有承包地。1995年，县政府根据有当时的百朋村民委员会(现在的村X组)和负责人盖章签字和第三人覃指贡的签名的土地承包登记表，及经百朋乡农业承包合同管理委员会审核把关的材料，被申诉人依照法定的程序给第三人颁发《土地承包合同书》，该具体行政行为是正确、合法的，应当受到法律的保护。一、二审判决正确，请求再审予以维持。
原审第三人覃指贡陈述，第三人在原籍旧江屯的承包土地在第二次土地承包时已被旧江屯收回，申诉人在再审提供的所谓新证据1份《承包底册》，该册上没有第三人的签名及该表上“农户签名盖章处”的指纹也不是第三人所盖，该证据是不真实的，第三人在原址没有承包地。第三人在1984年迁入申诉人处，成为该集体经济组织的成员，依法有权承包本集体经济组织的土地。1995年第二轮土地延包时，经村X组织全组群众代表并邀请有村委领导参加在覃有庆家开会同意第三人填写土地承包合同登记表，并经当时的村民委员会(现村X组)和负责人盖章签字后，将原预留的干部统筹田2.4亩发包给第三人承包的，签订承包合同登记表后，再报到当时的百朋乡政府农业承包合同管理委员会审核，最后呈报到县政府，被申诉人根据国务院批转《农业部(关于稳定和完善土地承包关系意见)的通知》(国发【1995】X号)关于农村土地承包“大稳定，小调整”政策规定的精神，依照法定程序，颁发给第三人《土地承包合同书》，整个发包和颁证程序合法，一、二审判决正确，请求再审予以维持。
再审期间申诉人百朋村X组提供如下证据：
1、2008年11月19日柳江县X镇农业服务中心出具的《证明》1份；
2、《承包地的底册》1份；
以上两份证据证明原审第三人覃指贡在原址旧江屯还有承包地。
3、2008年11月21日百朋村X组全体村民签名的证明1份，证明第三人覃指贡取得的百朋村X组的2.4亩承包地的承包合同书，未经村X组讨论，是通过不合法的手段取得。
再审期间原审第三人覃指贡提供如下证据：
1、杨祖奎出具的《证明》1份，证明覃指贡在旧江屯的土地已被该集体收回；
2、旧江屯村X组长覃冯出具的《证明》1份，证明覃指贡这一家在原籍的承包地已经由村里收回，已转包给本组村民杨祖奎承包；
3、《调查笔录》1份，证实百朋村X组当时把土地发包给覃指贡时，已经召开了村X组会议；
4、证人覃吉知、杨祖奎出庭作证，其证人证言证实覃指贡一户迁出旧江屯村X组后，该小组已将其原承包地发包给杨祖奎。
再审期间被申诉人县政府未提交新证据。
经过庭审质证，被申诉人县政府对申诉人百朋村X组提供证据1、2的真实性没有异议，但不同意其证明目的，认为不能证明覃指贡在旧江屯还有承包地；对证据3的证明目的不认可，认为不是事实。
原审第三人覃指贡对申诉人百朋村X组提供证据1、2的真实性不认可，认为底册上的签名和指纹均不是覃指贡本人的，要求进行鉴定；对证据3的证明目的不同意。
申诉人百朋村X组对原审第三人覃指贡提供的证据1、2、3、4的真实性和证明目的均有异议。
被申诉人县政府对原审第三人覃指贡提供的证据1、2、3、4的真实性和证明目的均无异议。
本院结合双方举证和质证，认证如下：对申诉人百朋村X组和原审第三人覃指贡在再审期间提交的证据，因与政府颁发被诉的《土地承包合同书》的具体行政行为无关联，不能作为定案依据，本院不予采信。
经再审开庭审理，再审确认的事实与原审确认的事实一致，原审查明的事实属实，本院再审予以确认。
本院再审认为，综合双方当事人在再审中的诉辩主张，本案的争议焦点是：被申诉人县政府于1995年作出颁发给原审第三人覃指贡《土地承包合同书》的行政行为是否合法，是否应当撤销县政府颁发给原审第三人覃指贡诉争土地承包合同证。
本院认为，根据《广西壮族自治区X村集体经济承包合同管理办法》第十条的规定：发包方法定代表人和承包方代表人依法就合同的主要条款经过协商一致，并签字盖章（发包方还须加盖公章）后，承包合同即成立；及第九条承包合同依法成立，即具有法律约束力，当事人必须全面履行合同规定的义务，任何一方不得擅自变更或解除合同。从本案的证据材料来看，原审第三人覃指贡作为申诉人集体经济组织的成员，有权承包该集体的土地。被申诉人县政府根据承包方原审第三人覃指贡提交的柳江县《延长土地承包登记表》，登记表上有发包方即当时的村民委员会(现在的村X组)及负责人和承包人覃指贡盖章签字，形式上已符合《广西农村集体经济承包合同管理办法》第十条之规定，被申诉人经审核颁发给原审第三人覃指贡《土地承包合同书》的具体行政行为符合国家有关农村土地承包“大稳定，小调整”规定的精神，被申诉人作出被诉的具体行政行为事实清楚，证据确凿充分，程序合法，符合当时党和国家关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的政策规定。综上，被申诉人颁发给原审第三人覃指贡的《土地承包合同书》符合法律规定，程序合法，应当予以维持。
至于申诉人百朋村X组主张被申诉人违反规定，未按照柳江县委和县人民政府联合下发的文件规定“进行收旧证”，没有收回第三人在原居住地的土地承包证，违反法定程序。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。”依据该规定，人民法院审理行政案件以法律、法规为依据，其他任何机关制定、发布的规范性文件，都不能作为审理行政案件的依据。且1995年时国家对土地延包过程中的土地调整并未作出明确的程序性规定，因此，被申诉人对本案讼争的行政行为参照有关的土地延包程序进行并无不当，申诉人诉称被申诉人程序及法律适用违法的观点没有事实和法律依据，本院亦不予采纳。
另，申诉人百朋村X组对与覃指贡签订的《延长土地承包登记表》不认可，认为第三人覃指贡所承包的土地并未经过村X组集体讨论的民主议定程序就获得是不合法的。本院认为该主张是属于对承包合同的效力问题的争议，其属于民事范畴问题，其可通过民事诉讼程序解决。
综上所述，申诉人百朋村X组的申诉理由不成立。原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。据此，本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
维持本院（2006）柳市行终字第X号行政判决。
本判决为终审判决。
审判长黄某
审判员李红
审判员龙昀
二○一○年四月十三日
书记员黄某珍
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